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制度反思——制度分析文集

 

 

 

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  题注:本文以《我国为什么没能建立起真正的公共财政?》为题,全文(图表除外)发表在《经济学消息报》2010年6月11日,第3版。

公共财政的制度前提和制度基础

——我国为什么没能建立起真正的公共财政?

尚  勇



写作时间:2010年4月20日    浏览次数:3740


公共财政是指政府以满足社会的公共需要为口径构建政府的财政收支体系和财政运行机制的财政模式。公共财政是与现代市场经济相适应的一种财政类型,是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。

在公共财政体制下,政府为社会公众提供公共物品和服务,以满足社会的公共需要。这些公共产品和服务包括国家安全、社会治安、经济和政治秩序、环境保护等等,也包括文化、体育、卫生、交通等等公共设施,以及科学研究和科技进步等等。

由于公共产品和服务的消费具有非竞争性和非排他性的特征,所以无法像私人物品那样由私人部门来生产,并通过市场机制来调节供求关系,而只能由政府承担公共产品和服务提供者的责任,以满足社会公众的公共需要。

政府提供公共物品和服务需要取得财政收入。在公共财政体制下,政府财政收入的主要来源是税收。政府的债务收入,包括公债,国库券,经济建设债券,向国外政府、各级组织和商业银行的借款等等,是府以未来税收为担保的借债活动,本质上是政府预支税收。

政府的其他收入形式,包括行政执法过程中收取的各种费用,如规费收入[1]、罚没收入等,也包括超经济发行货币造成通货膨胀而形成的收入,有人称之为“通货膨胀税”。前者在硬约束条件下量少范围小;后者在常态下也不多,但恶意的通货膨胀则是对社会财富的粗暴剥夺,会造成大规模重新分配社会财富的局面。

1、 公共财政的制度前提

公共财政的制度前提是现代市场经济,即公共财政以现代市场经济作为它的社会经济制度背景。换句话说,只有在现代市场经济这个社会经济制度条件下,公共财政才可能产生并生存下去。

在现代市场经济条件下,正确处理“政府与市场的关系”有一个纲领性原则:凡是市场处理得了或处理得好的事情都交给市场,通过市场机制去处理;政府只处理市场处理不了或处理不好的事情。

根据这一原则组织起来的政府是一个“服务性政府”,即人们理想中“小政府大服务”。当然,“服务性政府”是一个特殊的服务机构,其特殊性表现为,它要向社会公众提供提供公共产品和服务。

“服务性政府”同时也是一个“有限政府”,即政府自身在规模、职能、权力和行为方式上都受到法律和社会的严格限制和有效制约。

2、 公共财政的制度基础

公共财政的制度基础是建立在现代税收观念基础上的现代税收制度。

现代税收观念认为,现代社会的税收在本质上体现为一种契约关系,即纳税人向政府纳税,政府向纳税人提供公共产品和服务。

现代税收制度下政府和纳税人的权利义务关系:

 

权利

义务

政府

由议会授权依法征税

1、向纳税人提供公共产品和服务

2、接受纳税人监督

纳税人

1、确定公共服务的范围

2、享受政府的公共服务

3、监督政府及其官员

依法纳税

现代税收观念起源于近代欧洲。

在漫长的封建专Z统治时期,“君权神授说”占据统治地位,“征税”是封建皇权“天然”的权利,而“纳税”却是老百姓与生俱来的义务。这一皇权税收观念从14、15世纪的文艺复兴运动开始受到挑战。

荷兰的法学家和思想家格劳修斯[2]最先提出了国家起源于契约的观点。英国思想家霍布斯[3]认为,国家起源于“一大群人相互订立信约”,国家“按约征税”来自于人民的授权,人民纳税乃是国家“御敌制胜”保护人民的需要。法国启蒙思想家孟德斯鸠[4]认为,“国家的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分,以确保他所余财产的安全和快乐地享用这些财产”。

社会契约理念集大成者是法国思想家让·雅克·卢梭[5]。他认为,人生而自由,但是,当个人的生存障碍超过其所能够承受的地步时,人们就得被迫改变生活方式,由此形成一个契约,使每个人都把自己置于“主权者”的领导下。主权者代表全社会的公共意志,这一意志由主权者授权的行政官员来实。人民根据个人意志投票产生公共意志。如果主权者走向公共意志的反面,那么社会契约就遭到了破坏,此时,人民有权决定变更主权者的权力,包括用起义的手段推F违反契约的主权者。

随着封建专ZZ度在近代欧洲的崩溃,建立在现代税收观念基础上的现代税收制度逐渐在欧洲各国成形并发展起来。现在,人们已经很难找到现代税收制度的最初原型,不过,有些历史片断却为我们提供了理解现代税收制度起源的原型样本。

1842年上海开埠以后,外国人开始来到上海居住和经商。各国租界位于当时的上海县城以外。在法国驻上海领事爱棠的主导下,法租界的建设逐步展开。他首先让驻沪法国海军士兵沿黄浦江修了一条道路,这就是后来上海外滩的一部分。随后,其他道路也开始兴建。街道上还装上了当时很先进的煤油路灯。

1856年,为了维持租界的治安秩序,保护租地人的人身和财产安全,爱棠设立了“巡捕房”,用来履行警察的职能。本来,按照条约规定,租界仍然是中国领土的一部分,中国政府仍然保有租界的主权。但是,当时正值太平天国兴盛时期,清政府自顾不暇,没有能力顾及租界的治安和秩序,这就给英法等国创建“巡捕房”这类警察部队留下了空间和机会。

为了商议解决建设和巡捕房的各项费用,1857年3月11日、12月初和12月22日,领事爱棠召开了三次法租界租地人会议。经过多次激烈的讨论(这涉及道路建设和维持租界治安的必要性等问题,前两次会议对设立巡捕房意见分歧很大,以至巡捕房一度被解散),最后商定:(1)继续有关建设,(2)设立巡捕房,(3)建设和巡捕房的各项费用由租界内全体租地人按其产业价值纳税支付,(4)成立道路管理委员会。1859年,巡捕房的组织进一步完善,甚至还设置了总巡和警务法庭。[6]

法租界的这段历史给我们提供了一个类似于政府初创时期的制度样本。现代税收制度的本源在这里表现得很直接、很清晰。这3次租地人会议实际上就是法租界的“纳税人会议”,会议最后就公共事项、公共开支和税收达成了协议。法租界准政府就是在这个协议的基础上运转起来。

为我们提供上述原型样本的作者在其文中有一段话令人深思:“但也有些政府,故意把税收蒙上一层神秘的色彩,将其描绘成所谓的公民神圣义务,主张人民不假思索地接受他们制定的所有税收方案。这种做法的目的是很明显的,就是为了掩盖其掠夺社会的本质。但是,这样做的结果其实是十分不明智的,(这)只能使得税收的政治意义更加突出,使得围绕着税收的社会问题更加尖锐和难以调和。”[7]

3、 公共财政的基本特征

现代社会建立在社会契约的基础上(这是“共和国”的本质),现代税收也以契约关系为基础。在此基础上,公共财政表现出三个基本特征。

一是公共性。即公共财政只能着眼于满足整个社会的公共需要。公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径去界定的。凡是不属于或者不能纳入社会公共需要领域的事项,政府财政就不去介入;凡是属于或者可以纳入社会公共需要领域的事项,财政就必须涉足。这里体现的正是“政府与市场关系”的纲领性原则:政府只处理市场处理不了或处理不好的事情。

二是非盈利性。在市场经济条件下,政府作为社会管理者,只能以追求公共利益为己任。政府的职责只能是通过满足社会公共需要,去为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。从财政收支来说,财政收入只能建立在为满足社会公共需要而筹资的基础上,财政支出也只能以满足社会公共需要为宗旨。这样的政府只能依法花钱,而不能违法挣钱。如果政府缺钱,可以通过法定程序增税,但不需要、也不允许政府自己去牟利挣钱。从根本上说,政府只能由纳税人养活,而不需要、也不允许政府自己养活自己。否则,政府就会追求(经营)自己的经济利益,有序的市场秩序就会被破坏。

三是法制性。即政府的收支行为规范化,政府预算法律化。这要求,(1)政府的财政收支必须全部进入预算,并且只能由政府的财税部门总揽政府收支。(2)政府的年度预算必须经由议会批准后方可执行,而议会批准后的政府预算也就成为法律,不经必要的法律程序,政府及其行政官员无权更改。(3)政府公共财政的运作必须透明,并且依法、按程序、按行政区域接受社会公众的监督。

 

[1] 规费是政府部门对公民、法人和其他组织进行登记、注册、颁发证书时所收取的工本费,其目的是为了补偿在服务中所耗费的实物成本。

[2] 雨果·格劳修斯(Hugo Grotius,1583~1645),近代资产阶段自然法的创始人,国际法的鼻祖。主要著作有《论海洋自由》、《战争与和平法》等。他以自然法与社会契约为基础建立起国家学说,以自然法推演出国际法关系。

[3] 托马斯·霍布斯(Thomas Hobbes,1588~1679),英国哲学家、思想家。他创立了机械唯物主义的完整体系,提出了“自然状态”和国家起源说,认为国家是人们为了遵守“自然法”而订立契约所形成的。

[4] 查理·路易·孟德斯鸠(Montesquieu,Charles-Louis de Secondat,1689~1755),法国启蒙思想家、社会学家。法国资产阶级革命的思想先驱之一。

[5] 让·雅克·卢梭(Jean-Jacques Rousseau,1712~1778),法国伟大的启蒙思想家、哲学家、教育家、文学家,是18世纪法国大革命的思想先驱,法国启蒙运动最卓越的代表人物之一。他的代表作《社会契约论》中主权在民的思想,是现代民主制度的基石。美国的《独立宣言》和法国的《人权宣言》以及两国的宪法均体现了《社会契约论》的民主思想。

[6] 李子:《上海租界纳税人会议》,《新世纪周刊》,转引自:《文摘周报》,2007年05月21日,第5版。

[7] 李子:《上海租界纳税人会议》,《新世纪周刊》,转引自:《文摘周报》,2007年05月21日,第5版。

 

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