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制度反思——制度分析文集

 

 

 

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七部委的“下井令”会不会“放空炮”?

尚  勇


2007年4月28日,国家安全生产监督管理总局等七部委联合发布了《关于小煤矿安全基础管理的指导意见》[①],其中明确规定,“企业法定代表人每月下井不得少于10次,生产、安全、机电副矿长和技术负责人每月下井不得少于15次。井下每班必须确保至少有1名矿级管理人员在现场带班”。

问题在于:在小煤矿安全投入严重不足、安全条件极差的情况下,有什么样的制度安排去保证“小煤矿的法人代表每月下井次数不少于10次”?

近些年来,随着我国煤炭产量不断攀升,煤矿安全事故也层出不穷,尤其是一些小煤矿,往往是顶风违规超能力生产,成为煤矿安全问题的多发地。国家近些年来对煤矿安全问题极为关注,不断出台各种政策措施加以治理,但并未根除煤矿安全事故隐患。纵观许多煤矿安全事故,大多是责任事故,人为事故,与相关责任人没有尽到职责密切相关。不过,这并不是小煤矿独有的情况,国有大煤矿也是事故频频。

在上述背景下,七部委的“下井令”真的能够加强小煤矿的安全基础管理吗?这一“下井令”会在多大程度上被执行?它会不会象其它一些“禁令”一样也是“放空炮”呢?

案例分析点评:

我国小煤矿安全事故频发,原因是多方面的。

1、我国的煤炭开采制度不合理,矿产投资政策不规范不稳定。

(1)私人煤炭企业追逐“暴利”,行为短期化。

私人煤炭企业的“暴利”来源于煤炭开采所形成的地租收益(包括绝对地租和级差地租),这种地租收益往往占开采利润收入的大头。本来,煤炭资源属于国家资源,按照一般的经济理论,这类地租收益应该收归国有。这样做可以起到两个作用,第一,可以增加政府收入,有利于政府对开采地区的财政转移支付,支持开采地区的经济发展。第二,可以调节收入分配,控制煤炭开采企业的利润收入水平,避免因暴利而导致的破坏性开采和资源浪费(据说,我国小煤矿的资源回收率只有10%~15%左右),引导企业走可持续发展的道路。但是,我国一开始就没有将地租收益收上来,后来的资源税也没有将地租收益收到位。这直接导致了私人煤炭老板的暴利收入。(我国的管理部门几乎就没有核查企业经营成本和利润水平的举动。不过,在如今假话、假帐、假统计数字满天飞的情况下,有关部门也难以取得真实的核查数据)

上述扭曲市场的最大特点是不可持续,因此,私人煤炭老板追逐暴利,行为短期化,实在是正常反应。

此外,私人煤炭企业的暴利吸引了腐败官员和黑恶势力,成为腐败和黑恶势力的聚居区。这一方面为私人煤炭老板追逐暴利提供了保护,另一方面也使得追逐暴利的行为更加穷凶极恶。

私人煤炭老板追逐暴利,肯定会排除一切影响利润收入的因素。在这种情况下,矿工的收入被压到最低(我国吃人口红利的政策直接导致矿工的利益得不到政府保护,这使得矿工收入微薄,却得不到救助),安全投入也必然被压到最低。同时,由于煤矿安全投入一般需要较长时间,而且往往还会影响煤炭的正常生产,最终影响投资人的收益,所以矿主对矿井的安全改造并不热心。

(2)国家煤矿政策不稳定(每当煤炭市场供给过剩,政府就会打压小煤矿,为国有煤炭企业“腾挪”市场),再加上近几年对煤炭安全的高压政策,往往促成私人矿主的短期行为。

他们一般不会把煤矿当作一个持续经营的企业来打造,而是抓紧一切机会多出煤,多赚钱。当一个企业因为种种原因而存在“朝不保夕”的危机时,你很难想像他们会大规模进行安全投入。

2、没有配套的制度安排去保证,“下井令”极有可能是“放空炮”

在煤矿安全投入严重不足、安全条件极差的情况下,没有配套的制度安排去保证“小煤矿的法人代表每月下井次数不少于10次”,七部委的“下井令”极有可能是“放空炮”。

事实上,不会有几个矿主或者高层管理人员会亲自下井。因为,许多个体煤矿,法人代表并不是煤矿的实际投资人或控制人,很难让其下井保安全。而迫于形势象征性下井的其它管理人员,很多也是敷衍了事。他们不可能改变“煤炭老板追逐暴利,拒绝安全投入”的现实格局。

所以,七部委的“下井令”,最多是为日后惩治出事故的矿主,多准备了一条罪名而已。

如果真正想解决小煤矿安全问题,就要从改革煤炭开采制度着手,重新定位煤炭行业的“平均利润率”,特别是需要重新定位小煤矿的“平均利润率”,重建煤炭开采制度。 

正因为千差万错,千头万绪,所以,有关部门实际上并不指望一纸“下井令”就能解决小煤矿的安全问题,他们只不过“例行公事”、“公事公办”而已。


 

[] 云南省政府网站:《七部委联合下发加强小煤矿安全基础管理指导意见》2007428日。(七部委包括,国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局、国家发展和改革委员会、监察部、劳动和社会保障部、国土资源部、中华全国总工会)

 
 
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