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制度反思——制度分析文集

 

 

 

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房屋拆迁评估价显失公平的制度原因、恶果及其矫正(4)

尚  勇


房屋拆迁补偿制度的改革方向

显而易见,要从根本上解决房屋拆迁评估价显失公平的问题,必须改革我国的房屋拆迁补偿(赔偿)制度,为此,首先要从法律上、制度上确立房屋拆迁合理补偿的基本原则,以此规范政府尤其是地方政府和房地产开发商的行为,并在此基础上进一步完善房屋拆迁补偿制度。[1]

1、房屋拆迁合理补偿的基本原则

(1)   两个基本前提、两条基本原则

确定房屋拆迁合理补偿的基本原则有两个基本前提,一是必须遵循市场经济的“平等、公平、等价”原则。这是因为,房屋拆迁本质上是一种关于财产交易的民事行为,拆迁当事人的民事法律地位平等,拆迁房屋应该按照市场原则公平定价,等价交换。即使房屋拆迁采取政府“征收征用”的形式,并带上行政法律关系的色彩,也不能改变“财产交易”的本质,因而不能改变“公平定价、等价交换”的原则。二是拆迁户有权享受本地区房地产开发带来的区位地段升值利益,就象原住民有权享受本地经济开发所带来的利益一样。

在上述前提下,房屋拆迁合理补偿的基本原则有两条,一是保障拆迁户拆迁前后利益不变,二是拆迁户能够分享房地产开发的升值利益。

为了说明这两条基本原则,笔者作如下假定:

假定同地段各类房屋(如住房、门面房、厂房等)当期开发前的均价为M元∕平方米),该地段当期开发时的均价比当期开发前升值ΔM1元∕平方米),而当期开发后的均价又比当期开发时升值ΔM2元∕平方米),则该地段各类房屋当期开发前、当期开发时和当期开发后的均价分别为:

MM+ΔM1M+ΔM1+ΔM2

其中,各类房屋的均价都包含了与土地相关的价格(土地价格)、与区位相关的价格(区位环境价格)、与地段相关的价格(地段环境价格)、与房屋环境(如小区居住环境)相关的价格(房屋环境价格)以及与房屋建造相关的价格(房屋建造价格)。

土地价格水平与区位和地段价格水平相关。区位环境价格水平主要取决于该地区的开发程度,属于区域大环境,与单个房地产开发商没有直接关系。地段环境价格水平是在区位环境的基础上,由地方政府和该地段的所有开发商共同开发形成。直接与单个房地产开发商的开发行为相关的是房屋环境价格和房屋建造价格。

显然,要满足上述基本前提和基本原则的要求,合理的房屋拆迁评估价应该定位于房屋当期开发时的均价“M+ΔM1”。

在此基础上,可以根据房屋的不同类别确定不同的拆迁评估价。对于商铺门面房来说,在同一区位条件下,地段的商业氛围环境决定了不同门面房的价格水平,因此,拆迁门面房的评估价主要应该根据拆迁地段的商业氛围环境来确定。对于住房来说,在相同的区位和地段条件下,居住环境和房屋建造档次决定了不同住房的价格水平,因此可以根据居住环境和房屋建造档次来区分被拆迁房与拆迁评估价标准房的差异。换句话说,当根据当期开发时的均价“M+ΔM1”确定了住房的拆迁评估价以后,自然形成了一个模拟标准房,被拆迁住房与模拟标准房的价格差异仅仅存在于居住环境和房屋建造档次方面,因此,可以据此确定被拆迁房的具体拆迁评估价。

在具体操作中,由此确定的房屋拆迁评估价只是一个“基础价”。因为,最后由市场确定的拆迁评估价必然要经过拆迁双方的价格博弈过程(确定拆迁评估价的法定程序应该有这样一个过程)。由于该地段正处于开发过程中,房价呈上升趋势,所以拆迁双方的价格博弈会围绕(M+ΔM1)~(M+ΔM1+ΔM2)区间进行。对于回迁户(即开发时临时搬迁后仍回开发后的原住址安置的住户)来说,这种价格博弈变得简单了,因为,只有按照实际面积补偿才能满足拆迁户“拆迁前后利益不变”的心理预期,而这就意味着拆迁评估价将按照当期开发后的均价“M+ΔM1+ΔM2”来确定。

由此可见,目前那些完全不考虑房价升值而按照当期开发前的均价“M”制定的拆迁评估价实在是大大损害了拆迁户的利益,特别是当房价陡涨,均价升值幅度“ΔM1”远远大于当期开发前的均价“M”的时候。

(2)   地价是合理拆迁评估价的重要组成部分

在我国,地价就是土地使用权的市场价格。它包括原始的土地成本(包括土地有偿使用费和因使用土地而产生的其它费用)和土地使用权的市场增值。

合理的拆迁评估价应该包含地价的理由有三个:

第一,拆迁户在拆迁后购置新房必定会支付该房屋的地价,既然如此,被拆迁房屋的价格构成也应该包含地价。

第二,现实的房屋价格都包含了地价,而且,如今房价中的地价比例越来越高[2]。被拆迁房屋的价格差别很大程度上是由不同区位地段的地价差别所决定。

第三,1995年3月,国家土地管理局颁布《确定土地所有权和使用权的若干规定》,其中第27、28条分别规定,“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用,或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的,可确定其国有土地使用权”;“土地公有制之前,通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地,土地转为国有后迄今仍继续使用的,可确定现使用者国有土地使用权”。[3] 上述规定正式确认了所有城镇私人房屋的国有土地使用权,这意味着,如果要拆迁城镇私人房屋,就要补偿该房屋内含的土地使用权价格。这是拆迁评估价应该包含地价的法律依据。

2、各类拆迁利益的处理原则

在破解房屋拆迁制度弊端的对策中,一些学者提出要区分“公益开发”和“商业开发”,以遏制地方政府假借“公共利益”之名侵害拆迁户的利益。笔者赞同这样的区分,但同时也认为,这样的区分还远远不够。

笔者认为,对于房地产开发来说,“公共利益”一词太过宽泛,无以界定各类拆迁利益边界,况且,它已经被地方政府用得太滥,所以,有必要区分各类不同的“公共利益”。为此,应该在区分“公益开发”(公共利益)和“商业开发”(商业利益)的基础上,进一步将“公共利益”区分为“国家利益”和“地方公共利益”。

(1)   商业利益的处理原则

房地产的“商业开发”本质上是商业利益、经济利益,房屋拆迁双方是平等的民事主体关系,应该遵循市场经济的“平等、公平、等价”原则。在这种条件下,拆迁户有权按照房屋拆迁合理补偿的两条基本原则,要求按照当时的房地产市场行情公平定价、等价交换,也有权对房屋拆迁补偿价格讨价还价(这是形成合理价格的重要机制,因为,只有在经济主体能够作为平等的市场主体进入市场的条件下,市场机制才能正常发挥功能)。同时,房屋所有人也有权行使所有权,拒绝开发商的搬迁要求。当然,这样一来,“漫天要件”、“搬迁免谈”就会成为房地产开发的障碍。

不过,在拆迁评估价定价合理(条件是满足上述两条基本的补偿原则)和司法公正的条件下,“漫天要件”可以通过司法程序得到合理解决。何况开发商还可以选择“放弃”和“绕道”。

真正成问题的是“搬迁免谈”。对此,众多国家的解决方案是,“个案与制度相比,制度更重要”,因此,宁可委曲德国皇帝与磨坊为邻,宁可将机场跑道和铁路改道,也不破坏私人财产制度的原则和完整性。

笔者主张保护房屋所有者“搬迁免谈”的权利,因为制度的原则和完整性的确比个案更重要,况且,在纯粹经济利益的“商业开发”中,担负公正使命的法律的确没有厚此薄彼的理由。

(2)   国家利益的处理原则

“国家利益”包括关系国家安全和公共安全之类的非经济利益,也包括由中央政府代为领受的经济利益。对于前者,应该遵循“国家利益至上”的原则,相关的职务人员有为“国家利益”牺牲包括自己生命在内的个人利益的义务。比如,面对外敌入侵,军人有不惜牺牲自己的生命保家卫国的义务;面对歹徒的不法侵害,身着警服的警察有挺身而出、见义勇为的义务。

对于房屋拆迁来说,如果是前一类“国家利益”,比如国防施工,任何公民都应该无条件地为其让步,积极配合拆迁。但是,国家应该按照市场原则对拆迁户的损失进行赔偿。这也就是说,面对前一类“国家利益”,房屋所有者必须放弃“搬迁免谈”的权利,但可以要求符合市场原则的合理的拆迁经济赔偿,而这一赔偿应该满足房屋拆迁合理补偿的两条基本原则。

本文的上述观点显然与现实不合。传统思维定式从来都将“为了公共利益可以较低补偿个人的房屋拆迁损失”看成是无须讨论的“大前提”,现实中也是这样操作的。而地方政府正是利用这种堂而皇之的理由,钻了“公益拆迁”的空子。然而,为什么公共利益一定要侵占个人利益?如此主张究竟有什么理由呢?

就拿前一类“国家利益”比如国防施工来说,第一,我们的国家既然有强大的经济能力建设国防,当然也不会没有能力按市场原则赔偿拆迁户的损失。第二,如果军费开支(或推广为该类公共支出)真的有这个“拆迁赔偿缺口”,那么可以通过法定程序增加税收,由全体纳税人补足。从制度上说,完全没有必要将全体纳税人的应尽义务转嫁到极个别、极少数拆迁户身上。第三,在艰苦的战争年代,革命军队有《三大纪律八项注意》,“不拿群众一针线”,“买卖价钱要公平,公买公卖不许逞霸道”,红军、八路军拿了老百姓的一点高粱米,还留下了几块银元。如今的政府今非昔比,完全没有理由一定要在前一类“国家利益”的工程施工中剥夺拆迁户的一部分财产。第四,从理论上说,在市场经济和现代社会条件下,“为国家利益牺牲个人利益”只能限定在非经济利益的层面(如上述军人和警察的“牺牲”),只有非经济利益才有“牺牲”的问题。而国家与个人的经济利益关系,完全可以也应该通过市场原则解决。比如,国家目前已经有能力对因公殉职的烈士给与优厚的抚恤。国家也同样有能力按照市场原则对涉及前一类“国家利益”的拆迁户进行合理的经济赔偿。第五,战时情况下的有偿或无偿的征收征用,可以通过立法程序另行规定。

涉及后一类“国家利益”(即由中央政府代为领受的经济利益)的房屋拆迁,首先,应该按照房屋拆迁合理补偿的两条基本原则对拆迁户进行经济补偿。其次,可以依据后一类“国家利益”的等级,对房屋所有者“搬迁免谈”的权利进行必要的限制。当然,这需要通过法律程序界定后一类“国家利益”的等级以及限制行使被拆迁房屋所有权的程度。

(3)   地方公共利益的处理原则

“地方公共利益”包括关系地方公共安全之类的非经济利益和由地方政府代为领受的经济利益。对于前者,可以比照前一类“国家利益”的处理方式,适当限止被拆迁房屋所有者“搬迁免谈”的权利,但应该按照房屋拆迁合理补偿的两条基本原则对拆迁户进行经济补偿。

至于后一类“地方公共利益”,由于既不涉及国家利益,又不涉及地方公共安全,所以,没有限制被拆迁房屋所有者“搬迁免谈”权利的理由。在该类房屋拆迁活动中,地方政府只是作为一个特殊的民事主体参与其中,其特殊性仅仅在于身份特殊,而没有任何需要法律特别关照的理由。因此,对于涉及后一类“地方公共利益”的房屋拆迁,可以比照“商业拆迁”的处理方式,既要按照房屋拆迁合理补偿的两条基本原则对拆迁户进行经济补偿,也要允许拆迁户对房屋拆迁补偿价讨价还价,还要允许被拆迁房屋所有者行使“搬迁免谈”的权利。

2010年1月,由于500多名业主反对拆迁,广州市政府“破天荒”地取消了拟建中的“省医院扩建项目”。这是地方政府尊重被拆迁房屋所有者“搬迁免谈”权利的“第一案”。《南方周末》将其定位为“观察公民维权与政府善政之间的互动样本”[4],名副其实。


 

[1] 据媒体报道,国务院正在组织有关人员修改《城市房屋拆迁管理条例》,据说,现在的“拆迁模式”将被“征收模式”所取代,“拆迁”概念将被“搬迁”所取代,房屋的补偿主体将转由政府担负。鉴于此,下文的“拆迁”概念也可以换成“搬迁”。

[2] 记者李静睿:《9城市房产开发费一半流向政府》,《新京报》, 2009年3月6日, A17版。

[3] 国家土地管理局:《确定土地所有权和使用权的若干规定》,国土[籍]字第26号,1995年3月11日颁布。

[4] 刘志杰:《五百业主成功反拆迁记》,《南方周末》,2010年1月14日,A03版。

 

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