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制度反思——制度分析文集

 

 

 

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房屋拆迁评估价显失公平的制度原因、恶果及其矫正(2)

尚  勇


拆迁评估价显失公平的制度原因

显然,各地房地产开发出现大量拆迁纠纷的主要原因是房屋拆迁评估价显失公平,而拆迁评估价显失公平的主要原因在于房地产开发的法律框架存在明显缺陷,以及拆迁评估价形成机制存在制度缺陷。

1、  现有法律框架的缺陷

拆迁评估价显失公平的首要原因是有关房地产开发的法律框架存在明显缺陷。

(1)   《物权法》存在缺陷

《物权法》是规范财产关系的基本法,但它却没有为有效约束地方政府和开发商的“不当获利”行为提供基本依据。我国《物权法》第42条规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”;“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件”。[1] 

《物权法》第42条的缺陷在于:

第一,没有界定“公共利益”,更没有区分“国家利益”与“地方公共利益”,为地方政府假借“公共利益”损害拆迁户利益留下了“空子”。

第二,没有将市场经济的“公平、等价”原则贯彻到底,没有界定“拆迁补偿”和“保障居住条件”的基本原则,使其下位法缺乏立法依据,也使得该类司法实践缺乏公正判决的法律依据。

(2)   房地产相关法律法规存在缺陷

在我国房地产领域法律效力最高的《城市房地产管理法(2007修正)》中,只有一个容易产生歧义的房地产价格评估原则,“按照国家规定的技术标准和评估程序,以基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格为基础,参照当地的市场价格进行评估”(第34条)[2],却缺少可供操作的确定合理拆迁评估价的补偿原则。在国务院《城市房屋拆迁管理条例(2001)》中,对拆迁评估价也只有一个并不严格且颇具歧义的原则规定,“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定”(第24条)[3]

对于房屋拆迁评估价来说,房地产相关法律法规的主要缺陷在于:

第一,没有界定房屋拆迁合理赔偿的最基本的补偿原则。这使得有关部门在处理拆迁问题时缺乏基本依据,并且也为相关利益人“不当获利”留下了“后门”。

第二,没有明确“房地产市场评估价格”的计算时点,而有关部门的实际操作往往按“开发前”来处理,这使得由政府主导的房屋拆迁评估价严重偏离市场实际。

第三,没有界定土地使用权的补偿,使得真正的拆迁目标(土地使用权)游离在拆迁补偿之外。在极端情况下,有些个案甚至仅仅按拆迁房屋的重置价格进行补偿,这必然严重损害拆迁户的利益。

第四,没有界定政府回购被拆迁房屋土地使用权的义务。一般说来,如果政府要出让城镇私人房屋的土地使用权,应该先按市场价回购该土地使用权。如果采用征收征用的形式收回土地使用权,也应该按照市场价进行补偿。但现行的拆迁制度并没有这样的制度安排。目前通行的做法是,地方政府先把某块土地的土地使用权整体转让给开发商,然后再由开发商去和该土地上的一户户拆迁户“协商”被拆迁房屋的补偿。这样一来,如果开发商向拆迁户支付土地使用权价格,就等于对同一土地使用权两次付费。[4] 所以,通常的做法是,政府和开发商都尽量模糊和回避土地使用权价格,从而大大压低房屋拆迁评估价。

第五,完全没有考虑让拆迁户分享房地产开发升值利益的问题,这有违市场经济的基本原则和理念。

2、拆迁评估价形成机制的制度缺陷

在表面上,房屋拆迁评估都选择了独立于拆迁双方和政府的拆迁评估机构,但事实上拆迁评估机构根本就不可能独立评估。由于“旧城改造”实际上是政府主导开发商操作,所以在各地的拆迁工作中,拆迁评估价事实上也是由政府主导的。更重要的是,政府在“旧城改造”这类涉及私人财产权的问题上,仍然固守传统的思维模式,不注重私人财产权保护。

在建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》中,虽然规定了拆迁评估应当“坚持独立、客观、公正、合法的原则” ,“任何组织或者个人不得非法干预拆迁估价活动和估价结果”(第5条),但是,该文件第14条又规定,拆迁评估价“应当参照类似房地产的市场交易价格和市、县人民政府或者其授权部门定期公布的房地产市场价格,结合被拆迁房屋的房地产状况进行”。[5] 这种“三结合”的房屋拆迁评估制度,很明显地为地方政府干预拆迁评估价留下了“后门”,而地方政府又很难做到客观公平公正,因为他们的利益在“旧城改造”中与开发商一致。因此,这种制度安排很难产生真正具有“市场价值”意义、“客观公平公正”的拆迁评估价。

有些地方政府干脆规定“拆迁评估标准”,直接左右拆迁评估价。例如,重庆市规定,主城区范围内拆迁补偿安置等费额必须按规定的标准执行。该“标准”具体规定了8类结构、4种等级的房屋拆迁评估标准,其中,规定的砖混结构、甲等高层房屋的重置价格仅720元/平方米。[6]

有些地方政府甚至直接或间接设立自己的拆迁评估机构,以方便“贯彻”政府意图,直接操纵拆迁评估价。例如,在山西平遥拆迁腐败案中,“被指定的社会评估机构荣信房地产评估事务所竟是由原房管局人员组成,法人代表由房管局长担任”[7]

在各地的实际操作中,实际的拆迁评估价往往被压得很低。由此形成的拆迁补偿费,无法维护拆迁户拆迁前后利益不变,也无法让中低收入阶层在原地或者类似地段买到同等面积的房屋,以维持他们原来的同等生活质量,由此直接导致拆迁纠纷急剧增加,拆迁矛盾激化,并引发大量拆迁上访案件,有的甚至在强制拆迁中出现流血事件。

在拆迁补偿方式上,尽管所有的房屋拆迁法规都规定“可以实行货币补偿,也可以实行房屋产权调换”。但是,房屋产权调换的基础是拆迁评估价,它实质上与货币补偿没有本质区别,因此开发商只是在拆迁评估价的基础上为拆迁户提供产权调换房屋。在这种情况下,由开发商提供拆迁户选择的产权调换房往往因为位置偏远或者房屋质量较差而不能为拆迁户所接受。

为了避免并缓解那些过于极端的拆迁矛盾,有些地方政府出台了“房屋拆迁补偿最低保护价”。例如,重庆规定,“房屋拆迁补偿金额不得低于被拆迁房屋同地段同用途商品房交易平均价格的70%” [8];江苏徐州规定,“市区住宅房屋拆迁补偿最低标准为4.5万元” [9]。从社会管理的角度来看,地方政府出台“拆迁补偿最低保护价”,说明现实中的拆迁评估价不仅严重偏离了真正的市场价格,严重偏离了“客观公平公正”的轨道,而且已经逼近了绝大多数拆迁户所能容忍的损失极大值。

3、地方政府及其官员在开发中的利益

勿容违言,房地产开发在法律上制度上存在显而易见的重大缺陷的深层原因,在于地方政府及其官员在房地产开发中有着重大利益。在现实中,地方政府“经营城市”、“经营土地”的经济目的非常明显,而地方政府及其官员与开发商利益一致也显而易见。

2008年,全国工商联曾就全国九大城市的“房地产企业开发费用”进行了调查,调查结果显示,“在总费用支出中,流向政府的部分(即拿地成本+总税收)所占比例为49.42%。其中,三个一线城市中,上海的开发项目流向政府的份额最高,达64.5%;北京为48.28%;广州为46.94%”。[10]

地方政府在开发中的主要利益是巨额“土地出让金”及其附属利益,这些附属利益包括因拖欠、挪用征地拆迁补偿等费用所产生的各种利益。“经营城市”本质上就是通过征地卖地拆迁为地方财政谋取利益。巨额“土地出让金”成为许多地方的“第二财政收入”,在一些地区,“土地出让金”相关收入甚至“占到财政收入的50%以上”,“经营土地”因而被称为“土地财政”。

资料来源:国土资源部统计数据[11]

右图是我国2005~2008年全国土地出让金总额。“据业内专家测算,除去征地、拆迁、补偿、税费等成本,土地出让的净收益一般在40%以上。照此计算,近两年地方政府获得的土地出让净收益,每年应在4000亿元以上”。[12]

其实,按照我国《土地管理法》的规定,新增建设用地的“土地出让金”应该“专项用于耕地开发” [13]。然而,人们无从得知地方政府的“土地出让金”用途有多少与“耕地开发”有关。

2006年以前,“土地出让金”都是自收自支,这成为刺激地方政府滥用土地的主要诱因。2006年8月,国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》,明确规定“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算,缴入地方国库,实行‘收支两条线’管理”。不过,上有政策,下有对策,天文数字般的资金,自然会有人愿意去“冒险”。很多地方的土地出让金并未列入预算,即使有些地方列入了预算,“但是目前的监管办法还是比较虚的,用词也很模糊,缺乏可操作的具体措施”。[14]

除了“土地出让金”,地方政府在开发中的利益还包括,开发项目、引进资金可以增加本地税收;推进城市建设,改善城市面貌,完善城市功能,提高城市的竞争力和知名度;等等。例如,在前述辽宁西丰县违规强拆个案中,该县征用了140余亩菜地搞所谓的“东北土特产品交易中心”。据该县官方网站介绍,该交易中心“年交易量可达100万吨,交易额可实现100亿元,税收实现2.5亿元”。[15] “实现税收2.5亿元”,对一个县级财政来说极具诱惑。

一般说来,低级别的地方政府往往将自己的“目的”说得很直白,有的甚至“昭告天下”。例如,湖南益阳市资阳区将自己关于“旧城改造”的《常委会纪要》印发所有拆迁户,该《纪要》明确提出“要千方百计降低成本,炒高地价”。[16]

地方官员在开发中的利益是多方面的。从正面来看是政绩。城市建设的推进、城市面貌的改善、城市知名度的提高都会成为地方官员尤其是地方主要官员的政绩。从负面来看则是寻租利益,这包括在土地出让、工程指标、招商引资等环节的寻租利益。例如,在山西省平遥拆迁腐败案中,分管副县长、城建局长和拆迁办主任分别与拆迁户合谋作假,套取拆迁补偿费。[17]

2007年底,上海市检察院在新闻发布会上称,房屋动拆迁已经成为该市职务犯罪“重灾区”。一些动拆迁单位主管官员利用职务便利,以权谋私,贪污受贿,侵吞巨额国有资产。检察院呼吁加强对动拆迁单位“一把手”权力运作的监控。[18]


 

[1] 全国人大:《中华人民共和国物权法》,2007年10月1日实施。

[2] 全国人大常委会:《中华人民共和国城市房地产管理法(2007修正) 》,主席令第72号,2007年8月30日发布。

[3] 国务院:《城市房屋拆迁管理条例》,国务院令第305号,2001年6月13日颁布。

[4] 杨红兵:《〈拆迁条例〉何止与宪法相抵触》,《台州晚报》,2009年12月11日,第08版。

[5] 《建设部关于印发〈城市房屋拆迁估价指导意见〉的通知》,建住房[2003]234号,2003年12月1日。

[6] 《重庆市城市房屋拆迁管理办法》,2001年2月1日经市政府常务会议审议通过,2001年4月1日起施行。

[7] 记者刘云伶:《平遥古城拆迁背后的腐败》,新华网∕新华视点,2007年12月28日,转引自:正义网∕反腐∕滚动,网址:http://review.jcrb.com/200712/ca666741.htm。

[8] 《重庆市城市房屋拆迁管理条例》,2002年12月1日起施行,2003年5月29日修正。

[9] 《徐州市贯彻实施建设部〈城市房屋拆迁估价指导意见〉若干规定》,徐政发[2005]5号,2005年1月4日。

[10] 记者李静睿:《9城市房产开发费一半流向政府》,《新京报》, 2009年3月6日, A17版。

[11] 记者晏琴:《土地出让金被演变为地方政府“第二财政”?》,《中国产经新闻报》,2009年5月25日,A01版。

[12] 记者晏琴:《土地出让金被演变为地方政府“第二财政”?》,《中国产经新闻报》,2009年5月25日,A01版。

[13] 《中华人民共和国土地管理法(2004)》第55条第2款规定,“新增建设用地的土地有偿使用费,30%上缴中央财政,70%留给有关地方人民政府,都专项用于耕地开发”。

[14] 记者晏琴:《土地出让金被演变为地方政府“第二财政”?》,《中国产经新闻报》,2009年5月25日,A01版。

[15] 《东北土特产品交易中心建设项目简介》,西丰县政府网站∕东北特产品交易中心。

[16] 记者王伟健、曹昌:《湖南资阳旧城拆迁实行株连政策引争议》,《中国经济周刊》,转引自:21CN网∕新闻中心∕国内新闻,2008年9月8日。

[17] 记者刘云伶:《平遥古城拆迁背后的腐败》,新华网∕新华视点,2007年12月28日,转引自:正义网∕反腐∕滚动。

[18] 新华网:《房屋动拆迁成职务犯罪“重灾区”》,新华网∕新华时政,2007年12月24日,来源《工人日报》。

 

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