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制度反思——制度分析文集

 

 

 

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现行出租车制度缺陷及其改革方向(7)

尚  勇


出租车数量控制的危害

根据前面的分析,我们可以得出如下结论:在市场经济条件下,出租车行业最经济、最有效率的经营模式应该是,出租车个体经营+出租车行业协会(如出租司机协会)。

现在的问题是,在政府实行出租车数量控制的条件下,上述“个体+协会”的出租车经营模式能够正常运行吗?

现实给出的答案是否定的。

1、  温州个体经营模式的失效

温州是出租车个体经营模式在出租车数量控制条件下失效的一个样本。

1)温州率先实现了出租车个体化经营

温州是我国出租车最早复兴的城市之一。1985年,温州人开始引进菲亚特小汽车作为出租车。由于政府只将出租车特许经营权无偿分配给出租车公司,大批私人出租车只能挂靠在国有或集体出租车公司名下。到1998年,温州的出租车公司达到80多家,但公司的绝大多数出租车却是由司机出资购买的。

1998年10月,温州市政府决定通过市场化方式,即通过拍卖出租车特许经营权的方式,来实现出租车产权、经营权和营运权的统一。出于稳妥考虑,温州市政府决定先行拍卖新增的300辆出租车经营权,而不涉及原有的近3000辆出租车。

拍卖当日,20万元起拍,不设上限。价格一路飙升,最终,出租车经营权的平均拍卖价格达到71.5万元/辆,拍卖收入超过2亿元。

随后,温州市政府对这些出租车的经营情况进行了一年左右的跟踪调研,他们发现,“因这些车都属于个人,车主和司机对车辆都很爱护,车况良好,服务好,事故也少,运转非常理想”。

在此基础上,温州市政府1999年11月出台了同类政策,要求原来的近3000辆出租车的所有人(主要是挂靠公司的出租车司机),交3万元取得经营权,从而将原来无偿分配给出租车公司的特许经营权,转移到了出租车投资人(即原出租车司机)手中,彻底解决了温州出租车“三权”统一的问题。

据说,当时一些出租车公司不肯交出经营权。政府官员的“对策”是,出租车公司如果愿意留下经营权,可以先付清出租车司机的购车款,再向政府交3万元。结果没有一个出租车公司愿意。

至此,温州市98.8%的出租车特许经营权归个人所有,温州也由此率先在全国实现了全市出租车个体化经营。[1]

温州对出租车公司化经营的否定是有效的、彻底的,而且也是非常成功的。然而,在存在出租车数量控制的情况下,温州出租车个体化经营并不能解决“寄生”问题。

2)数量控制导致的寄生问题

在没有政府出租车数量控制的条件下,除了办证成本,出租车特许经营权无价。它仅仅是政府实现出租车管理(如行业准入、交通安全、税收)的一个手段。

但是,当政府有意识地进行出租车数量控制以后,出租车特许经营权便具有了“稀缺性”,在市场经济条件下,因“稀缺性”便具有了价格,而且,该价格随着“稀缺”程度的增减而涨跌。

1998年10月,温州市政府拍卖出租车经营权之前,温州的出租车经营权价格水平大约为40多万元/辆。市政府的拍卖,将其平均价格推高到了71.5万元/辆。随后,该价格水平逐渐接近100万元/辆,2008年更是飙升到了124万元/辆[2]。原来身价10万元级的个体出租车车主们,因为出租车经营权价格暴涨,差不多在“一夜之间”,一个个身价百万。[3]

由于出租车特许经营权价格高昂,也由于人们投资了这种价格高昂的出租车特许经营权,所以,出租车的高价格和高投资就必然要求高回报。在这种“高价格—高投资—高回报”的机制下,大多数(据说超过2/3)温州籍出租车车主不再开车,而是出租自己的出租车,坐收相当可观的车份钱,当起了寄生“车老板”。

不仅如此,由于利润丰厚,甚至还出现了出租车“包头”(温州人对出租车“批量”承包人的称呼)之类的中间机构。一个“包头”往往承包多部出租车,然后再出租给司机。据当地政府管理部门的官员介绍,他们甚至发现了“二包头”、“三包头”、“四包头”。这说明出租车被层层转包,层层分食车份钱,而一线司机的收入空间被大大压缩,其工资性月收入从政府改制前的3000~4000元/月,降到了目前的1500~2000元/月。由于出租车司机收入水平太低,目前在温州开出租车的大多数是外来务工人员[4],据说,夜里基本上都是外地司机在出车。[5]

“表11”是运用本文界定的方法计算的温州“数量控制+个体经营”的车份钱分配情况(1个包头2个司机): 

11:温州“数量控制+个体经营”的车份钱分配情况2007年)

项目

单位

车主

“包头”

司机

备注

名义车份钱定额

/·

/ 

/ 

370

每天2班,2个司机

每月天数

/ 

/ 

30

 

名义车份钱

/·

/ 

/ 

11100

 

名义车份钱分配

/·

7000

4100

/ 

 

各类税费维修费

/·

/ 

1500

/ 

根据“表5”框算,不计社保

车辆折旧费

/·

1700

/ 

/ 

车辆价值8万元,按4年折旧

单车实际车份钱

/·

5300

2600

/

实际车份钱合计7900/

司机工资性收入

/

/ 

/ 

3500

15002000/月,2个司机

单车营运纯收入

/·

11400

/ 

/ 

 

车份钱占比/工资占比

%

46.5

22.8

30.7

车份钱占比合计69.3%

车份钱分享比例

%

67.1

32.9

/ 

 

资料来源:记者施世潮等人的《温州出租车模式再次创新 托管公司引发行业震动》一文。

由“表11”可知,在“1个包头2个司机”的情况下,温州出租车每月的车份钱高达7900元/辆·月,车份钱占比为69.3%,与“表6”、“表8”计算的北京和重庆两市的车份钱水平相当。其中,出租车车主每月稳定地分享车份钱5300元/辆,分享比例为67.1%,车份钱占比为46.5%;“包头”(批量承包人)每月分享车份钱2600元/辆,分享比例为32.9%,车份钱占比为22.8%。

据温州出租车业内人士介绍,也有一些出租车车主直接雇司机开车,而不采用“中间转包或转租”的形式。车主直接雇司机开车分两班制和三班制(即每天有2名或3名司机出车),两种情况下车主所收的名义车份钱相差不大,大约在320~360元/辆·天,扣除各类税费、维修费和车辆折旧费后,车主每月的实际车份钱为6400~7600元/辆·月,车份钱占比分别为64.7%~68.5%。

可见,只要存在出租车数量控制,就必然会发展并演化出严重的“寄生”问题,温州的出租车个体化经营也不例外。

2、  数量控制下的县级出租车市场

我们再来看出租车数量控制对县级出租车市场的破坏。

据媒体报道,一些省级城市的汽车贸易公司利用出租车数量控制,会同地方(比如县级)出租车公司和专门的“炒牌”司机联手炒作地方出租车市场,从中赚取暴利。据说,“几乎所有微型车和经济型轿车销售公司都在采用这种销售模式”[6]

他们通常的做法是:

第一步,省城的汽贸公司利用自己控制的地方(比如某县)出租车公司去谋取地方出租车市场的经营权。与此同时,他们会花一笔不小的“公关”费用,去联络地方政府及其交通部门的相关官员,以便“协调和保护”当地的出租车市场,使之不会“扩容”,即通过政府部门阻止其它出租车公司和出租车进入这个市场。

第二步,汽贸公司将手续齐全的出租车(包括他们自己经营的车辆、车牌照、计价器、电台,以及全套出租车营运手续)高价卖给那些专门“炒牌”的司机,并承诺配合司机“炒牌”,即承诺“协调和保护”当地出租车市场,承诺在短期内不增加此地的出租车数量。这种承诺一般通过汽贸公司与司机签定“开发××地区出租车市场协议”的形式来实现。为了使新市场炒作成功,汽贸公司和出租车公司往往给予“炒牌”司机较好的合作条件,例如,由汽贸公司或出租车公司承担市场开发初期的燃油费和食宿费用等。

第三步,“炒牌”司机到新开发的市场进行短期经营,将当地的出租车市场炒起来。为此,“炒牌”司机会联手造成当地出租车生意“火爆”的假象。比如,不管有人没人都要在街上转圈;相互约定不准私自停车等客;如果有人问及生意情况,司机们要统一口径,告诉人家生意很好,每天都有二三百元的收入;如此等等。

第四步,当新市场的出租车生意被“炒”起来以后,一些当地人开始眼红,纷纷谋求加入出租车市场。但是,由于汽贸公司依靠当地政府部门的“协调和保护”,出租车数量被严格控制,当地人不可能取得新增的出租车经营权,所以,想买车的人只有从这些“炒牌”司机手中高价购买。这正是汽贸公司和“炒牌”司机所希望的。“炒牌”司机会选择在最短的时间内出售这批出租车,以获取相应的差价收益。

然后,这些汽贸公司再利用“炒牌”司机,炒作下一个出租车市场。

这是出租车“数量控制+公司化经营”的又一个严重后果。

3、  出租车数量控制的弊端

从前面的分析我们看到,出租车数量控制形成了出租车市场的人为垄断。这种人为垄断是不良制度和“政府失灵”的结果。人为垄断与自然垄断的最大区别在于,人为垄断往往更容易被人操纵,从而成为“寄生经济”的温床,并衍生出形形色色的“寄生”经济形式。这是出租车数量控制的最大弊端。

除此之外,出租车数量控制还存在以下弊端:

1)数量控制形成的人为垄断抬高了出租车价格

数量控制形成的人为垄断抬高了出租车价格,增加了整个社会的运行成本。比如,在全国省会城市,普通车型的出租车起步价最高的是上海,11元,北京、杭州、贵阳和海口是10元,最低的是武汉和长沙,都是3元。[7]虽然各个城市起步价所包含的里程有所不同,但高低如此悬殊,至少说明高起步价包含了许多人为推高的成分。[8]

在许多小城市,出租车起步价都低于3元。前些年,有些小城市的起步价甚至低到2元。即使这样,出租车公司和司机都还是“有利可图”。这说明,出租车的运营成本很低。这也可以从“表5”见一斑。

本来,城市越大,乘客越多,出租车的单位成本就越低,出租车价格应该更低才是。但是,因为特许经营权而催生了出租车公司,因为数量控制而产生了人为垄断,为了“养”公司、“养”车主,更为了公司和车主的垄断高额利润,再加上地方政府通过拍卖特许经营权提前拿走了一大块利润,所以,出租车价格被人为推到了相当高的水平。

“表12”是本文三个样本城市出租车实际车份钱的情况:

12:三样本城市出租车实际车份钱情况表

城市(年份)

单车营运
纯收入

单车实际
车份钱

车份钱占比

修正值/
最高值

数据来源

/·

/·

%

%

 

北京(2004)

5707

3237

56.7

61.8

6

重庆(2008)

14290

8890

62.2

71.9

8、表10

温州(2007)

11400

7900

69.3

/

11

表中的实际车份钱是出租车公司、个体车主、“主驾”和“包头”共同占有的寄生收入。这些寄生收入占出租车运营纯收入的大部分(55%~70%),是出租车价格畸高的直接原因。由于这些寄生收入对于出租车经营没有任何经济意义(见本文第三部分的论述),因此完全可以从出租车价格中剔除。

“表13”是分别在“表6、表7、表11”中剔除车份钱后,出租车价格可能的降幅:

13:剔除车份钱后出租车价格的降幅[9]

城市(年份)

实际
车份钱

燃油修理费等

税费保险折旧等

司机
工资

含车份钱的营运毛收入

剔除车份钱的营运毛收入

出租车
价格降幅

司机人数

数据来源

北京(2004)

3237

2800

1976

1800

9813

6576

-33.0%

1

6

重庆(2008)

8890

3514

3710

5400

21514

12624

-41.3%

3

7

温州(2007)

7900

3000

3200

3500

17600

9700

-44.9%

2

11

从表中可见,剔除车份钱后,如果维持出租司机收入水平不变[10],出租车价格可能的降幅在40%左右。由于出租车价格弹性较大,价格越低,乘客越多,所以,在充分竞争的条件下,出租车的降价空间更大。

2)数量控制催生了政府及其官员寻租

所谓寻租,是指人们凭借政府权力而寻求利润或利益的活动。寻租活动消耗或浪费了社会资源,却没有增加社会财富,它仅仅使社会财富向有利于寻租者的方向转移。寻租活动扭曲了经济资源的有效配置,阻止了更有效率的生产方式的产生和实施。

围绕出租车的寻租活动分为三个层次:首先,政府用发放有限数量特许经营权的形式人为限制出租车数量,使之少于自由竞争状态所需要的数量,由此带来第一个层次的寻租活动。其次,既然政府官员有权对出租车特许经营权进行管制,那么争取这个管制职位就形成了第二个层次的寻租活动。第三,数量管制带来人为垄断,而垄断形成超额利润,于是,争夺超额利润就形成第三个层次的寻租活动。

政府的寻租活动涉及一、三两个层次,且一般采取有偿出让出租车特许经营权的形式实现。如今,许多地方政府都这样做,区别只在于出让价格的不同。不过,当政府寻租与出租车既得利益者的利益冲突超过一定限度时,就会招致后者的激烈反对。例如,因为宁夏银川市政府出台“出租车经营权有偿使用管理办法”损害了出租车司机(尤其是那些私下花20万元左右购买了出租车的司机)的利益,2004年7月29日至8月2日,银川6800多出租车司机集体罢运4天,迫使银川市政府取消了“管理办法”。

在一般情况下,政府的寻租活动可能是合法的,虽然它劣化了经济资源配置,损害了经济效率。而政府官员的寻租活动则往往是非法的,它往往成为官员腐败的重要手段。比起政府寻租来,官员寻租要“丰富生动”得多。比如,寻租官员可以通过各种方式(包括形式多样的“入股”)渗入出租车经营,而获得经营之“租”。经济学者汪丁丁指出:“政治权力对经济资源的垄断,天然地具有一种‘收益递增’效应。如哈佛学者施莱佛曾经指出过的那样:腐败所带来的好处,提供着政府官员为更大的腐败设置管理权力的激励,从而腐败意味着更大的腐败,‘寻租’意味着无穷无尽的‘设租’与‘寻租’”。[11]

3)垄断和寄生严重挤压并恶化了出租司机的生存空间

出租车垄断,以及由垄断而形成的高比例寄生,严重挤压了出租司机的生存空间,使他们的生存状态持续恶化。贾西津(清华大学公共管理学院)的调查研究显示,出租司机普遍存在以下问题[12]第一,出租司机严重超时工作。他们大都没有节假日,平均每天工作时在12~14小时,有的高达16小时,为了换班方便,双班制司机甚至24小时连续工作。第二,存在严重的交通安全隐患。承包出租车的司机几乎100%存在疲劳驾驶问题。司机急于拉活或抢活而违章行驶情况较多。在笔者所在城市,街道上行驶速度最快的往往是出租车。对于行人、特别是行动不便的老人来说,呼啸而过的出租车是最大的安全隐患。第三,收入低微。他们平均工作12小时的工资水平为1800元/月左右,若折算成8小时工资制,工资水平仅为1200元/月,属于低收入人群。据经济学者汪丁丁介绍,“北京的出租车公司为了缓解与司机们的冲突,从北京郊区招聘了大批通过驾证考试的、更容易管理的农民司机。也就是说,北京出租车司机们的收入,在均衡状态下,将与北京郊区的农民司机的收入趋同”[13]。第四,高风险。这表现为,车辆维修风险、人车安全风险,以及各种不确定性风险,如事故、违规、公司处罚、有病有事等。第五,透支健康。由于“拼身体赚钱”,北京出租车司机70%患有前列腺疾病,60%患有胃病,20%患有心脏病。

此外,出租车公司对司机的“野蛮”管理,极大地伤害了出租司机。在北京,出租司机用“文盲加流氓”来概括一些公司的管理。由于司机与公司之间存在着难以调和的利益冲突和矛盾,而公司又占绝对优势,因而对于绝大多数纠纷,出租车公司都采取极端方法处理(如诉诸武力),而不愿通过法律途径解决。1998年,一位出租车公司经理在行业经验交流会上介绍管理经验时说,因为“严管”,他们公司没有欠管理费的。他举例说,“有一个司机生病住院,派人到病房,拖下病床,暴打一顿,当时,司机家人跪下给管理人员磕头,立即把钱拿了回来。” [14]

4)黑车泛滥,管理失控

黑车泛滥是出租车数量控制的副产品。问题是,这黑车也实在是太多了。笔者在本地或者出差在外,随便往路边一站(只要是交通要道),就能看到黑车的踪影。

由于“出身”问题,黑车无法准确统计。但各地都有一些估计值。北京的黑车数目,官方估计是两万辆左右,多数出租司机估计要多得多,有报道说黑车达7.2万辆,比正规出租车还多0.5万辆。[15]

据《重庆晚报》报道,2007年底,重庆主城区有无证经营和克隆车等类型的黑车1500~2000辆,黑车与正规车之比接近1∶3.5。[16]温州的黑车数量超过1000辆,黑车与正规车之比也在1∶3.5左右。[17]

广东汕头恐怕是黑车占比最多的城市。据《南方都市报》报道,汕头市区无证营运的“黑车”有3000~5000辆之多,是“正规军”的3~5倍。[18]

黑车的产生大致有以下几种方式或情况:一是套牌,也叫克隆。即根据真牌车的档案资料(如车牌号、型号、颜色、发动机号和大架号码等),克隆另一部档案资料完全相同的出租车。二是对已经报废的出租车进行“再利用”,甚至有的出租车公司也经营这类“黑车”。三是出租车的暴利诱使那些无法通过正规渠道挤进该行业的人,采取无证营运的方式“参与竞争”。四是在“整顿变相卖车”的过程中,那些“拒不交车,东躲西藏,四处逃避交通局稽查大队‘追捕’”的正规出租车沦落为“黑车”。

黑车泛滥的背后,往往有官员寻租腐败的影子。例如,在汕头,“黑车之所以横行,是因为有些管理部门收私家车和报废车的黑钱,‘每月交800元就可以当正规出租车运营了’”。为了抗议黑车“抢饭碗”,2008年11月20日,汕头1000多辆出租车全部停运。[19]

从管理的角度来看,黑车泛滥到如此程度,说明出租车数量控制是失败或失效的。

2006年5月11日,北京市政府发文对下属交通等部门制定“出租汽车行业‘十一五’发展规划”提出指导意见。该意见以里程利用率和运营环境等作为确定北京市出租汽车总量的主要参数:“在出租汽车平均有效里程利用率高于70%时,实施增加总量政策;平均有效里程利用率为50%至70%时,实施维持总量政策;平均有效里程利用率低于50%时,实施削减总量政策。” [20]这些貌似科学的调控,实则缺乏科学理论的支持。而黑车泛滥正好说明,出租车数量控制,首先是没有必要,其次是控制不了。

客观现实表明,出租车数量控制政策由于黑车的大量存在而归于失效。

 

[1] 记者李立强:《温州3000出租车各掏3万变“个体”》,新京报,转引自:新京报网/新闻/中国新闻/改革开放30年,2008年12月3日。

[2] 见习记者宋超:《重庆出租车停运玄机》,《21世纪导报》,转引自:21世纪网/特别报道 ,2008年11月6日。

[3] 在温州,百万身价的出租车车主通过三个途径产生,一是为出租车经营权平均付出了71.5万元/辆价格的那300辆新增出租车车主;二是原来的近3000名“挂靠司机”,交3万元取得了出租车经营权;三是后来者,花百万元从原出租车车主手中购得出租车经营权。

[4] “包头”最大的风险在于出租车没人开,所以,缺司机的时候,他们往往降低招聘门槛,雇佣廉价的外来务工人员

[5] 记者施世潮等《温州出租车模式再次创新 托管公司引发行业震动》,温州商报,转引自:浙江在线/浙江新闻/产经新闻,2007年9月29日。

[6] 记者彭泓源 《一个县级出租车市场的完整炒作 司机是关键角色》,河南报业网,转引自:搜狐首页/新闻频道/国内新闻,2004年9月26日。

[7] 网友大隐隐于市2008:《贵阳出租车起步价该降了!!!》,引自:金黔在线/金黔专题/2008专题/我为贵州科学发展献一策/民生,2008年12月4日。

[8] 据作家鄢烈山介绍,台北出租车起步价约人民币14元,若按台湾与大陆的人均年收入折算,北京等地10元起步价,是台北起步价的5倍以上。(参见鄢烈山的《浮光掠影记台湾》,《随笔》2009年第2期)

[9] 表中,含车份钱的营运毛收入=实际车份钱+燃油修理费等+税费保险折旧等+司机工资。

[10] 实际上出租司机的收入水平会大幅度提高,这是因为,出租车价格弹性较大,价格大幅度降低后,乘客数量会增加很多

[11] 汪丁丁《为什么“政府失灵”比“市场失灵”更加危险?》,引自:中国经济学教育科研网/经济学文章选读/中国学者/汪丁丁,2005年3月14日

[12] 贾西津:《出租调价十问》,转引自:制度分析与公共政策学术网站/消息报告。

[13] 汪丁丁《为什么“政府失灵”比“市场失灵”更加危险?》,引自:中国经济学教育科研网/经济学文章选读/中国学者/汪丁丁,2005年3月14日

[14] 记者刘彦、来建强:《谁操控了京城出租车?》,《中国新闻周刊》,2004年第37期,2004年10月4日。

[15] 贾西津:《出租调价十问》,转引自:制度分析与公共政策学术网站/消息报告。

[16] 记者冉启虎:《副市长下令严打黑出租》,《重庆晚报》,2007年11月28日。

[17] 中新网:《温州上千黑车合建电台通风报信 派人跟踪稽查队》新闻中心/社会新闻,2008年11月26日。

[18] 《南方都市报》:《汕头千辆出租车停运》,转引自:新京报网/新闻/中国新闻,2008年11月22日。

[19] 《南方都市报》:《汕头千辆出租车停运》,转引自:新京报网/新闻/中国新闻,2008年11月22日。

[20] 中新网:《该不该控制出租车数量?里程利用率决定总量》转引自:腾讯网/QQ首页/新闻频道/国内滚动,2006年5月12日。

 

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