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制度反思——制度分析文集

 

 

 

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题注:(1)该文发表于2009年1月16日《经济学消息报》第一版
      (2)2011年2月11日,卫生部等7部门发布公告称,因为“已无技术上的必要性”,自2011年5月1日起,禁止添加并禁止生产面粉增白剂。一个食品安全隐患被巧妙地排除,也不见面粉增白剂的既得利益集团有什么出格动作——阴暗的东西总是害怕阳光!


“面粉增白争论”背后的制度缺陷(1)

尚  勇



写作时间:2008年12月5日    浏览次数:2279


2008年11月27日的《南方周末》头版《面粉增白二十年屡受质疑  中央六部门介入安全之争》引起公众关注。笔者以“面粉增白二十年”作为关键词,用百度、Google和搜狗进行搜索,分别找到0.2万、34.4万、26.7万相关网页。

据《南方周末》报道,所谓“面粉增白”就是在面粉中添加化学增白剂过氧化苯甲酰。该增白剂具有强氧化作用,它可以缓慢地氧化面粉中的叶黄素、胡萝卜素,使其由略带黄色变为雪白;同时,面粉面食的麦香味消失,且散发出“漂白剂味儿”。

1986年,在时任商业部粮油工业局局长王瑞元的推动下,商业部在新颁布的《小麦粉标准》里,允许添加过氧化苯甲酰,作为面粉增白剂。卫生部同步将过氧化苯甲酰列入了《食品添加剂使用卫生标准》,允许每公斤面粉添加60毫克过氧化苯甲酰。从此,面粉行业普遍使用过氧化苯甲酰作为面粉增白剂,并沿用至今。据业内人士介绍,在实际应用时,由于有限搅拌很难达到均质程度,所以需要添加250~300毫克/公斤才能达到理想增白效果。

后来,王瑞元到国外考察后发现,挪威、欧盟、澳洲新西兰都禁用面粉增白剂。相反,国内的面粉却越加越白,甚至“像瓷一样白”。看到白得异样的面食,王瑞元都不敢吃。2000年,王瑞元开始呼吁禁用面粉增白剂,由此拉开了“面粉增白争论”的序幕。

王瑞元亲手打开了面粉“潘多拉魔盒”,心情沉重。70岁的王瑞元对《南方周末》记者说:“订标准时,我有责任。现在有责任提出取消它,否则愧对老百姓。在有生之年,如果看不到禁用,死不瞑目!”。

时至今日,“面粉增白争论”已经旷日持久,而且“裹挟了从民间到中央各部委,从企业到各路专家的各个层面”。仔细研读了有关文章资料后,笔者注意到,在“面粉增白争论”的背后,存在着令人不安的制度缺陷。

1、禁用与否的依据是什么?

在食品中添加某种化学物质一般是为了改进加工工艺,或者改善食品品质。是否允许在食品中添加某种化学物质,应该以添加一定量该化学物质的食品是否对人体有害为依据,而判断某种化学物质在食品中是否对人体有害,则需要进行一系列的科学研究和试验。显然,1986年商业部和卫生部在批准面粉增白剂之前,并没有取得我国科学家和相关研究机构的科学研究试验数据。正因为如此,10多年后才会出现禁用与否的争论。而目前之所以争论不休,关键也在于双方都“无法拿出确凿的科学理据”。

不仅如此,据有关专家介绍,由于现在食品添加剂很多(目前我国批准和允许使用的食品添加剂已有22大类1700多个品种),现代人会同时接触到多种食品添加剂(我们每天都要食用几种甚至几十种食品添加剂),所以,对单一添加剂做毒理实验是不够的,应该将多种添加剂加在一起做研究和试验,以判断对人体到底有无害处。据说,“国内这方面做的毒理实验很少,而国外这方面的发展非常快”。

2、食品添加剂标准与国际“接轨”令人不安

由于国内缺少科学研究和试验数据,所以,最简单最经济也最实用的办法就是借鉴“国际标准”。中国食品添加剂标准化技术委员会主任就持有这种观点。他认为,“(禁用与否的)问题根本不值得争论”,“所有的问题你要相信JECFA(即联合国粮农组织和世界卫生组织所属的“食品添加剂联合专家委员会”),JECFA的数据就是权威,它说安全的就是安全的”。

与此同时,该主任还向记者介绍说,他们“去年更新了食品添加剂使用卫生标准”,而且“是革命性的修改”,其“革命性”表现在“几乎完全和国际食品添加剂通用标准是一致的”。

如果问题真的如此简单,那“面粉增白争论”根本就不会出现。问题的关键在于,国人身体和中国国情确有“中国特色”,那些“JECFA数据”未必能够直接照搬。(1)JECFA的研究对象是西方人,而西方人的生活方式、食物结构、饮食习惯以及由此而形成的身体状况与国人有很大的不同(如西方人以肉食为主,粮食为辅),他们通过某种食物摄入某种添加剂化学物质在身体里的反应,与国人也会有很大的差异。(中国毒理学会主任委员韩驰认同这一观点)(2)西方国家有《良好生产规范》,对企业产品进行有效监控。该规范的特点是,对企业生产各个环节和终端产品都实施监控;对生产设备进行检查,若设备不合格,则判产品不合格。(3)发达国家(如美国)的企业“法制观念强,不会乱来”,他们会自觉按《良好生产规范》进行生产。

我国食品加工企业参差不齐,大多数是企业素质比较差的中小企业(小企业投资10万元以下,工人不足10人),违规生产屡屡发生。我国食品监管还停留在事后监管阶段,往往间隔很长时间才进行一次抽检,甚至是同行业出了事故以后才进行抽检。那些送往农贸市场的食品,差不多就没有抽检,而大部分国人的绝大多数食品均购自农贸市场。

另外,食品添加剂标准化委员会主任使用的“安全”概念也需要我们揣摩其含义及其条件。之所以如此谨慎,是因为他说过这样一段话:“这次三鹿奶粉事件,尽管病人很多,上万人,死掉了三到四个小孩,从公共卫生来讲,不是什么大事,远远够不上一级什么什么预案,我们每天由于肿瘤高血压而死亡的人,比这个多得太多”。(该主任在凤凰卫视《世纪大讲堂》做《中国食品安全问题的隐患》演讲,2008年10月19日播出。文字参考网址:http://xys3.dxiong.com/xys/ebooks/others/science/dajia9/sanlu212.txt)显然,这位食品安全权威专家把“食品安全事故死亡”与“常规疾病死亡”同等看待,这有些令人吃惊。他在另一场合甚至完全否定了食品添加剂造成过食品安全问题:“我们几乎没有碰到过一件所谓的食品安全事件是非法使用添加剂对消费者造成了危害,没有任何证据证明”。(他2008年6月15日在人民大会堂《2008健康大讲堂》所作的报告,文字参考网址:http://news.sina.com.cn/h/2008-06-16/182815755256.shtml)将这位食品安全权威专家“不以为然”的态度,与他们所做的食品添加剂使用卫生标准的“革命性修改”,以及他在“面粉增白争论”中所坚持的“坚定反禁”观点相联系,着实令人不安。

3、借鉴“国际标准”的“谨慎原则”

从实际出发,也着眼于未来,我国需要自己的食品添加剂科学研究和试验数据,并且也需要根据现实的企业管理水平和食品生产监管水平,进行食品添加剂国家标准的决策管理。

当然,由于受科研经费和科学技术的制约,我国目前还不可能自主取得每一种食品添加剂的科学研究和试验数据,因此,借鉴“JECFA数据”是一种现实选择。但是,考虑到食品安全的“中国特色”、食品安全的严峻形势,以及目前科技手段可能存在的某些未知“盲区”等情况,借鉴“JECFA数据”必须遵循“谨慎原则”,而不仅仅是“不为人先”(食品添加剂标准化委员会主任介绍说,他们的原则是“不为人先”,即“世界上没有一个国家批准的东西……我们大概都不大会批”)。

这里说的“谨慎原则”,是说在没有自主科学研究和试验数据的情况下,允许借鉴“JECFA数据”,批准一些相对可靠的食品添加剂,但必须禁用那些已经出现或者可能出现“疑似损害”的食品添加剂。

所谓“疑似损害”,是与“确定损害”相对的一个概念,它以损害的“不确定性”和“怀疑”为特征。之所以“不确定”是因为,我国自主的针对该食品添加剂的科学研究和试验数据还没有最后完成;之所以“怀疑对人体有损害”是因为,已经有部分科学家或研究机构有一些研究结果表明其对人体有损害,或者出现了一些可能是该添加剂对人体损害的事实。例如,面粉增白剂就存在“疑似损害”。据《南方周末》报道,“2003年,山东省青岛市疾控中心和卫生局卫生监督所杨新美等人作的实验证明,过氧化苯甲酰确实破坏面粉中的叶酸。2004年的世界卫生组织和卫生部联合发布的报告认为,因为缺乏叶酸,全国每年有近40000名缺陷儿出生,高危人群在北方。中国北方,正是面食的主要地区。”

4、“艄公多了打破船”

据《南方周末》报道,参与“面粉增白争论”的中央部门有:国家标准化管理委员会(国标委)、国家粮食局、国家质检总局、食品药品监管局、工商总局、卫生部、农业部、商务部、发改委等9个部门,另外再加一个食品添加剂标准化委员会。

如此之多的中央部门介入一个食品“国家标准”的决策管理(批准、修订和废止),是“面粉增白争论” 旷日持久的又一个重要原因。

本来,从效率制度安排的角度来说,中央政府应该授权某一个(唯一的)部门负责食品添加剂国家标准的决策管理,或者也可以授权某一个(唯一的)机构专门从事食品添加剂国家标准的决策管理。这个唯一的部门或者机构进行决策管理的依据,当然只能是我国科学家或科研机构的科学研究试验数据,或者在暂时缺少这种数据的情况下遵循“谨慎原则”借鉴国际标准。由唯一部门或机构专门负责的好处有二,一是可以集中科研经费和科学家专家力量,以便早出成果;二是可以避免行政“扯皮”,避免形成部门利益,甚至形成利益集团。

现在,众多的中央部门介入食品添加剂国家标准的决策管理(批准、修订和废止),而且各部门都“无法拿出确凿的科学理据”,于是,“国家标准”的决策管理发生了根本性改变——决策管理的依据不再是“科学理据”,而是各部门各方涉及的利益;决策管理的内容也不再是“是否有损公众健康”,而是协调“相关利益部门各自的利益问题”(这是国标委意见),只不过,各部门各方都打着“科学”的幌子而已。所以,眼前的“面粉增白争论”实际上是行政“扯皮”,本质上是利益之争。《南方周末》记者证实,“主禁方和反禁方都没进行面对面的认真争辩和沟通。在多次协调会上,卫生部的代表多数时候不发言”。

在这种背景下,食品添加剂国家标准的决策管理必然出现“盲区”,而且很有可能出现能够平衡“相关利益部门的利益问题”却不能保障公众健康的局面。对于公众来说,在这种利益格局下,任何“国家标准”的决策结果都令人生疑。

《南方周末》的报道印证了笔者的担心。“在中国毒理学会主任委员韩驰的印象中,过去(他所)领导的研究室做一项食品标准,要准备数万份食品,做动物实验、人群调查,花几年时间和数百上千万元,然后才能制订允许摄量。 而现在,中国疾控中心营养与食品安全所食品科学技术室主任霍军生介绍,卫生部做一条标准只给两三万块钱,‘这钱连组织各地专家来开会都不够’”。

另外,众多的中央部门介入“国家标准”的决策管理是不是我国相关研究力量不足的原因,笔者不得而知。不过,在理论上,各部门介入都需要有科学家和研究机构为其做研究,这必然会造成研究经费和科学家专家力量的分散。

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