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制度反思——制度分析文集

 

 

 

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呼唤突发事件信息披露制度(1)

尚  勇


一、突发事件信息披露存在的问题

我国至今没有突发公共事件信息披露制度,每当遇到突发事件或事故,需要政府特别是地方政府披露相关信息时,政府官员就高度紧张,往往不得要领,频频说错话。

1、松花江污染事件

2005年11月13日13时45分,中国石油天然气股份有限公司旗下的吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔发生爆炸,由此引发了松花江污染事件。事故发生后,有关专家估计有100吨苯类污染物进入江中。爆炸当天16时30分,当地环保部门开始对水环境进行监测。监测数据表明,江水中苯、苯胺、硝基苯、二甲苯等主要污染物指标均大大超过国家规定标准。第二天上午,吉林附近江水中的苯和硝基苯仍然超标100倍以上。

据专家介绍,硝基苯难溶于水,入水后会沉入水底,长时间保持不变,造成的水体污染会持续相当长的时间。水污染超过一定浓度就会造成人和动物中毒。事实上,爆炸当天和第二天,江中就出现了大量死鱼。

爆炸当天,吉林市有关方面便将松花江污染情况通报了长春市(吉林省省会),长春市又将情况通报了哈尔滨市(黑龙江省省会)。11月18日,吉林省向黑龙江省正式通报了松花江污染情况,黑龙江方面又将污染情况通报了沿岸政府。可见,行政体制内对松花江污染情况完全清楚,但是,所有与事故相关的地方政府都对辖区内的民众隐瞒了松花江污染的真实情况和严重程度。

作为事故发生地的吉林市政府,一开始就刻意隐瞒事故真相。这包括,他们一开始就否认有大量苯类污染物流入松花江,一开始就阻止当地媒体报道污染事故。他们报着侥幸心理,下令加大吉林上游丰满水电站的放水量,试图冲稀污染水,实际上却把下游上千万民众的饮水安全视为儿戏。

哈尔滨市处于松花江吉林段的下游,市区有470万人口,是松花江污水团流经的最大城市。从吉林到哈尔滨的河道有500多公里,按当时江水的流速计算,污水团从吉林流到哈尔滨大约需要10天时间,而污水团完全通过哈尔滨市则大约需要40个小时。按理说,哈尔滨市政府有足够的时间动员社会各方面的力量备水应急自救。然而,一个星期内,哈尔滨市政府没有任何反应。哈尔滨市民每天关注着离他们越来越近的污水团,每天期待着市政府出台应急方案。到了11月21日,离事故发生8天,离污水团进入哈尔滨市2天,哈尔滨市政府发布公告说,“因为检修供水管网,从22日起停水4天”。

哈尔滨市政府的“撒谎”公告一出,等于告诉广大市民,市政府没有应急方案,没有解决水污染的办法。这令翘首以盼的广大市民大失所望,并立刻引起恐慌。公告当天,哈尔滨几百万市民抢购饮用水和食品,有条件的人离市避难。与此同时,哈尔滨市谣言四起。其中最大的谣言比水污染问题要严重得多——说是哈尔滨要发生大地震!大道消息不畅,小道消息必然满天飞。这是规律!

11月22日凌晨,哈尔滨市当局接到有关部门的指示,随后向市民宣布了水污染实情。11月23日——距离事故10天以后——国家环保总局终于宣布“启动应急预案”。此时,长度约80公里的重度污染污水团距离哈尔滨市只有不到1天的时间!

24日上午10时30分,污水团到达哈尔滨,环保部门检测苯超标30倍以上!

2005年12月2日国家环保总局局长因松花江污染事件引咎辞职。2006年11月22日,包括中石油集团公司副总经理、吉化分公司董事长、吉化分公司双苯厂厂长、吉林省环保局局长和吉林市环保局局长在内的松花江污染事故相关责任人受到了相应的党纪、政纪处分。但吉林和哈尔滨市政府没有人因为突发事故处理不当而受到处分。

2、无锡自来水污染事件

松花江污染事件充分暴露出缺乏公众信息披露制度所带来的问题,事后,有关部门并没有从制度建设的角度“亡羊补牢”。不到1年半,又一次饮用水危机在江苏无锡暴发,地方政府又一次措施不力,说话不当,失信于民。

2007年4月,太湖水域蓝藻暴发。这主要是由于太湖水质污染较为严重,湖水水质富营养化程度加剧而造成的。更严重的问题是,初夏的东南风把几乎整个太湖水域的蓝藻都刮到太湖无锡水域的梅梁湖和贡湖岸边,而高温天气和阳光暴晒导致蓝藻在岸边死亡、腐烂,发出刺鼻的臭味,污染了湖水。据中科院南京地理与湖泊研究所研究员、太湖湖泊生态系统研究站站长胡维平介绍,他们在5月初就拟定了原因分析及应急治理方案,建议提前采取措施,全面控制蓝藻水华。

57日,太湖蓝藻污染了牵龙口水厂的水源,无锡市自来水公司随即停用了该水源。5月中旬,无锡市供水部门及市长公开电话办公室陆续接到无锡西南地区居民反映自来水中有异味的电话。521日,无锡河埒口、溪南新村等地的居民纷纷拨打报社和相关部门的热线电话,反映自来水中有臭味。528日晚,无锡主要水源南泉水厂水源受到蓝藻暴发的污染。从529日开始,江苏无锡市城区的大批市民家中自来水发臭。市民反映,一夜之间,水管里流出的水如同下水道的水一般臭。

6月中旬,笔者出席一个全国性工作会议,与无锡的同行住一个房间。他告诉我说,那些天自来水臭不可闻,冲澡身上臭,拖地满屋臭,洗衣服凉干后衣服臭,没有人敢冒险饮用。

面对如此严重的自来水污染,地方政府先后发布了如下信息:(1)5月22日,当地《无锡日报》刊登了题为《锡城市民自来水可放心饮用》的消息,该消息称“经专业部门严密检测,虽然局部地区的自来水在口感上有所不适,但出厂水的各项指标均达到国家饮用水标准,供水部门请广大用户放心饮用”。(2)5月31日下午4时,无锡市政府有关领导接受十几家媒体的联合采访,声称“无锡市疾控中心对其水源水、出厂水,以及管网末梢水共采集50件水样。检测结果表明,目前自来水除感官指标如嗅味明显超标外,毒理学指标、一般化学指标及微生物指标等均符合国家GB5749-85水质规范要求。”(3)6月4日,无锡市政府发出了《关于自来水出厂水质达标的通告》,该通告只有两句话,“经卫生监督部门连续监测,我市自来水出厂水质达到国家饮用水标准,实现正常供水。衷心感谢广大市民和社会各界的理解与支持。”(4) 6月6日,无锡各媒体统一报道,无锡市委书记6月5日在无锡湖滨饭店,带头喝烧开的自来水;请市民们放心饮用自来水。

不过,市政府关于“除了有臭味之外,其他指标都附合国家饮用水标准” 的说法,一开始就不被市民认可。一则,自来水臭不可闻,难以自欺;二则,自来水公司在自来水中加入了大量的除藻除臭和消毒药剂,其安全性令人生疑。事实上,在遭遇臭水袭击的地方,市民们的吃喝洗涮,大都不敢再用自来水。

出现如此尴尬的局面,人们有理由质疑政府的危机处理机制和诚信信誉。

5月初,当部分城区遭遇自来水污染时,地方政府只是悄无声息地消极应对(关闭遭遇污染的水源,加大水处理力度和监测力度),而没有系统地积极措施。按理说,当太湖蓝藻污染暴发时,地方政府就应该全力以赴解决水源问题,退一步说,当地方政府意识到自己没有能力控制太湖蓝藻污染蔓延时,就应该及时向公众示警,公布太湖污染的实时信息,并通过这种信息披露,动员社会各界的力量,采取措施(如储水调水)应对自来水污染危机。

然而,地方政府并没有向公众示警,没有及时披露自来水水源污染蔓延的信息,因而失去了动员社会力量共度危机的时间,比如,失去了储备饮用水、调运瓶装桶装水的时间。至此,400多万无锡市民的生活用水陷入“无政府状态”。

5月中旬,首先遭遇自来水污染的那部分市民开始自发地大量采购饮用水。此时,绝大多数无锡市民并不知道水危机正在逼近自己。5月28、29日,当发臭的自来水开始袭扰大批市民以后,人们惊慌失措,开始抢购饮用水。5月29、30日,瓶装水的价格上涨了2倍,桶装纯净水的价格上涨了1.5~3倍,个别地方甚至涨到了每桶50元。到5月30日下午6时,无锡市城区的大润发、家乐福等几家超市,各种瓶装桶装纯净水已被抢购一空。直到5月31日,天惠、沃尔玛等超市,矿泉水纯净水柜台也还是空空如也。

与此同时,一些市民上网发帖,质疑“除了有臭味之外,其他指标都附合国家饮用水标准” 的说法,如“交通台讲:自来水变臭但‘无毒’,可惜啊!人家养的乌龟都死了,有毒吗?”

流传很广的是一个生物工程学院研究生的帖子,他说,“……本人是生工学院研究生,今天拿水样作了个标样检测对照,污染超标200倍左右,即使烧开了喝,也只能除掉70%~80%的微生物,而其中由于蓝藻死亡引起的肝毒素和神经毒素大量溶解,即使用活性碳吸附也除不掉,这种水喝得多了只能导致肝毒素的积累,最终导致肝癌。目前自来水厂已经无法解决此问题……”

另据新华网的消息,6月6日,无锡市居民丁某因涉嫌扰乱公共秩序,被无锡警方行政拘留10天。警方称,该居民从5月31日晚开始,利用手机短信,“向130余人散布了太湖水致癌物超标200倍的谣言”。

然而,我国科学家的有关研究表明,当蓝藻暴发时,产毒蓝藻就会产生微囊藻毒素并释放到水体之中,威胁人类健康。

据《南方周末》报道,早在20多年前,微囊藻毒素的潜在健康危害就引起了中国科学家的关注。20世纪80年代初,复旦大学公共卫生学院前院长俞顺章教授及其同事注意到,某些饮用沟塘水的地区肝癌死亡率比其他饮用深井水或自来水的地区高出10倍以上。经过长达10年以上的人群对照研究得出结论,沟塘水中以微囊藻毒素为代表的藻类毒素可能是部分东南沿海地区肝癌高发的危险因素之一。这项研究后来被国家自然科学基金委员会验收并评为A级,获得了上海市2002年度科学进步一等奖。

从2005年起,中国科学院水生生物所谢平和宋立荣博士分别领导一个研究小组,对华东地区一个淡水湖泊进行监测,他们发现,在蓝藻水华发生的季节,绝大多数水样中的微囊藻毒素含量数倍于世界卫生组织推荐的安全限量;食用三角帆蚌等蚌类,摄入的微囊藻毒素可轻易达到甚至远远超过世界卫生组织建议的每日容许摄入量。

由于被微囊藻毒素污染的饮用水和水产品,给人类健康带来了巨大威胁,我国2007年7月1日起实施的新版《生活饮用水标准》,已将微囊藻毒素列入水质检测指标。由于国内很多地区暂时还缺乏检测微囊藻毒素所需的技术和费用,这一指标目前还属于非常规检测指标。但是,我国毕竟已经走出了第一步。

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