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制度反思——制度分析文集

 

 

 

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题注:该文的前三部分,以《从一则故事看中外纳税人监督的差异》为标题,发表在《经济学消息报》2007年7月20日。


花纳税人的钱需要纳税人监督

——关于行政决策的公众参与制度

尚  勇


2007年6月18日的《学习时报》“参考文摘”栏目有如下一个故事:

中国有一个县希望与德国一个市成为“兄弟城市”,进而吸引外资,投资建厂。德国人也对这个项目充满了期望,双方就用国际电视电话会议的方式进行了一次意味深长的对话。

开始,中方对德方为什么不亲自来中国会谈,而用国际电视电话会议的方式来会谈感到奇怪,但没好意思细问。

中方详细地介绍了国家的相关政策法规,这个县的人口、经济结构和特色行业等,德方也开诚布公地对资金和所要投入的行业在国际上的行情等作了详细的解释。但同时,德方对中方的报告却深感不解,因为德国人认为中方的报告空洞,有75%是在讲国家的政策多优惠,改革开放的春风吹满地,只有25%的内容被德国人认为是“可信和实用”的,其他的都是在浪费“电话费”。而中方也对德方的与会人员的构成感到奇怪,因为中方在看德方与会人员的名单时,发现除了该市领导、厂方领导和相关专家之外,还有一个烤面包的厨师、一个水管工和一位家庭妇女。

会议进行到最后,是双方主要领导的对话。中方的县委书记终于忍不住好奇心,问:“我详细地看了一下贵方与会人员的名单,怎么有些无关人员参加呢?”

“无关人员?”德国人好奇地问。

“是啊,厨师、水管工和家庭妇女。”

“哦,他们是市政监督人员,没有他们的监督和市议会的支持,我无权作出任何重大决定!”德方市长严肃地说:“他们是纳税人的代表,这个项目的决定权也有他们一份儿,他们同时还负责监督本次会议是否有舞弊行为,并考察我的办事效率。”

“市长先生,那您为什么不带人来实地考察一下呢?”

“虽然是贵方主动邀请我们去,而且愿意负责一切费用,但我们也要考虑给贵方的预算带来的负担。贵方纳税人没有义务照顾我们,而且,如果这样,还可能影响投资的公信力和我们的判断力。”德国市长微笑着说。

最后,德方热情地邀请中方有空去德国参观考察,我们的县委书记一口答应,同时也邀请德国市长有空来中国转转,可德国人却犹豫了一下,没有马上答应。

“首先感谢贵县的盛情邀请,”德国市长说,“今年可能不行了,因为本年的市政预算没有这笔预算,而且我也不能随便以预算案的形式把此事提交议会商定,或者等我不是市长了也可以自费去中国旅游……”

在场的国人无语……

会议结束了,招商的事情基本上定了下来。在庆功会上,县委书记悄悄地对县长说:“德国人真较真儿,一点不会灵活变通,以后能和他们合作愉快吗?”

与此同时在德国一间朴素的会议室里,与会的德方人员正在畅谈未来的投资计划。

“感谢你们今天的参与,耽误你们今天的工作时间了,相关的误工补贴将在下个月发到各位的社会福利账户上。”市长对厨师、水管工和家庭妇女说。

“市长先生,”那名妇女说,“我对这个投资保留反对意见。”

“为什么呢?太太?”

“那些中国官员花钱是否太大手大脚了?他们连本国纳税人的钱都不知珍惜,怎么会珍惜我们的呢?”

德国市长无语。

读罢故事,笔者无语,但感慨颇多,遂成下文。

一、两国官员完全不同的花钱意识和观念

从这个故事中,我们可以看到,两国官员的花钱意识和观念完全不同。

1、中国官员的花钱意识和观念

在中国,行政官员没有“花纳税人钱”的意识。在他们的花钱意识中,行政经费“天然”来自本级财政收入和上级拨入,他们大都不会深究这些行政经费的最终来源——纳税人纳税,更不会产生要对纳税人负责的念头。他们的从政经验决定了他们只关心本级财政账簿上有没有可供他们使用的行政经费,或者,如果经费紧张,有没有可能从上级财政得到补贴。

正因此,面对一个中德双方都有意向的项目,他们自然会邀请德方到中国实地考察,并承诺“愿意负责一切费用”。这样做有两个好处,一是显示中方的诚意和大方,二是为德方回请中方到德国考察并承担费用留下了伏笔。如果德方成行,那中国官员一定会用大把的行政经费“盛情款待”,极尽“地主之谊”。这里,不会有“纳税人”的什么事。

当然,中国官员也可以让涉及项目的企业“买单”,不过,在经济学税收理论上,这只不过是变相的税收而已,问题的实质并没有什么改变。

2、德国官员和民众的花钱意识和观念

在德国,无论在官场还是民间,“政府花纳税人钱”的意识和观念恐怕已经深入骨髓。

首先,德国官员选择国际电视电话会议而不是出国考察的方式,对他们感兴趣的投资项目进行会谈。他们这样做的目的有两个,一是为纳税人节约投资项目的前期费用。虽然中方已经承诺承担德方的考察费用,但出于礼貌,德方势必也要邀请中方到德国考察,并且也要承担考察费用,结果仍然要分担一份考察费用。二是为了保证政府投资的公信力,并保持政府官员的判断力。如果花费公款出国考察,政府投资的公信力和政府官员的判断力都会受到民众的质疑。

其次,德国官员选择国际电视电话会议的会谈方式,不仅为自己的纳税人节约费用,而且也很温柔地替中方政府考虑,不给中方的财政预算带来额外的负担,从而不给中方的纳税人增加负担。(非常遗憾,德国官员的好意,中方官员不以为然,中方的纳税人也无福享受)

第三,德国(基层)政府的硬预算约束,再加上有效的民众监督机制,从制度上造成了官员的节约意识。这种节约意识源于合理的“政府与纳税人关系”,源于根深蒂固的“政府花纳税人钱”的观念。正是在这种背景下,在德国官员看来,中国官员75%的“废话”是在浪费“电话费”,浪费纳税人的钱。

第四,那位作为市政监督人员的德国家庭妇女对投资项目“保留反对意见”,其理由居然是,“那些中国官员花钱是否太大手大脚了?他们连本国纳税人的钱都不知珍惜,怎么会珍惜我们的呢?”

最后,值得我们回味的是,会谈结束前,出于礼貌,德国市长热情地邀请中方去德国考察,但完全没有“愿意负责一切费用”之类的承诺;而当中方官员“也邀请德国市长有空来中国转转”时,德国市长委婉地谢绝了这个有着太多假公济私成分的出国考察邀请,并且表示,“等我不是市长了也可以自费去中国旅游”。

中德两国官员的不同表现的确让人“无语”,同时,也促使我们不得不思考中德官员不同表现的制度背景。

二、不同的花钱意识和观念,源于不同的行政决策制度

1、中国(基层)行政决策制度

按照一般的制度规定,我国基层行政决策建立在所谓“民主集中制”的基础上,即在征求“领导班子成员”的意见后,“一把手”最后做决定。但在实际上,基层行政决策更多的是“一把手决策”。近些年来,在基层行政决策中引进了“领导班子成员”投票或举手表决的方法,这可以看成是一种政治进步,不过,如今“一把手”对其“领导班子成员”更具有决定性的影响。

在上述基层行政决策制度中,完全没有“纳税人”的位置。在我国现行的各种税法中,几乎就没有规定“纳税人”的什么具体权利。也就是说,我们几乎没有从制度上保证“纳税人”的权利。这种情况造成的直接后果就是,“纳税人”有纳税并通过纳税支持政府行政的义务,却没有在政府行政决策中参与决策同时也监督官员决策的权利。

2、德国(基层)行政决策制度

在这里,笔者并不打算详述德国的基层行政决策制度,而只是将上述故事所涉及的基层行政决策制度作一个概括。

第一,德国基层行政决策的主体有三个,同级议会、基层行政机构和“市政监督人员”。

第二,德国行政长官(如市长)的行政决策需要同级议会授权和批准,并接受议会监督。

第三,由纳税人代表所组成的“市政监督人员”直接参加基层行政决策过程。这些“市政监督人员”直接参与行政决策主要环节的相关活动,如会议。他们的主要任务有三项,一是代表纳税人直接参与行政决策,就行政决策发表意见;二是对行政机构特别是行政长官的行政决策进行现场监督,看是否有舞弊行为;三是考察行政机构和行政长官的办事效率。

3、中德两国(基层)行政决策制度比较

与中国相比,德国的基层行政决策制度至少有以下两个优越性:

第一,从制度上保障了纳税人参与行政决策的权利。在这个层面,是纳税人花自己的钱。在这种制度下,不可能出现中国特色的“政绩工程”、“形象工程”之类的东西。

第二,从制度上避免了官员腐败。在这个层面,是纳税人监督政府花自己的钱。由此,至少可以避免那些赤裸裸的假公济私和权钱交易之类的腐败行为。

三、改革我国的基层行政决策制度

第一,刮骨治疗,坚决放弃那种深入骨髓的“皇粮国税”的税收观念。

这种观念在基层、在农村表现得尤为突出。前些年,乡镇干部下乡征税,吓唬农民,用的就是“皇粮国税”这个武器。他们需要通过“皇粮国税”这种说法向农民传达两层意思:一则“皇粮国税”天经地义,二则“皇粮国税”谁敢抗拒?

然而,“皇粮国税”是一种封建专Z主义的税收观念,其主要特征有三:(1)“皇粮国税”天经地义,这里体现的是“君权神授”、“皇权天授”的帝王说教。(2)税收的设置和征收完全由皇权主导。(3)减免税收是皇帝的“恩赐”,由此体现“皇恩浩荡”,表现“皇上体恤民间疾苦”。

封建ZZ制度在我国延续了2000多年,封建主义意识形态在我国有着不可低估的影响,需要我们持久地一点点地将其清除。

第二,在全社会树立现代税收观念,理顺纳税人与政府的关系。

现代社会需要现代税收观念。在现代市场经济体制下,政府是一个特殊的服务部门,担负着管理社会的特殊职能。在这种体制下,原则上不允许政府自行通过市场盈利来取得收入,因此,社会(公众)允许政府通过特殊手段——征税来获得收入。但政府的税收只能用于公共利益,即政府安排公共支出只能为了实现公共利益,而不能为了盈利。这也就是说,政府有义务使用税收向纳税人(公众)提供公共产品和服务,而为了实现这一点,政府有义务接受纳税人(公众)的监督。

由此,我们可以将现代税收观念作如下概括:现代税收在本质上体现的是一种契约关系,即纳税人向政府纳税,政府则为纳税人(公众)提供公共产品和服务。纳税人有权参与政府的行政决策,有权监督政府花钱。

在我国日益溶入全球化的今天,我们需要在全社会树立现代税收观念,需要向我们的政府官员灌输“政府花纳税人钱”的观念。不过,更重要的是,我们必须从政策上、制度上理顺纳税人与政府的关系,从制度上保证纳税人的权利能够得以实现。

2007年初,有关部门规定,当年全国公务员的学习任务是学习《公共经济》。这是一件非常值得肯定的事情。用作教材的《公共经济》(汪玉凯主编,中国人事出版社出版),基本上按照公共经济管理理论体系展开,而这些理论大多正在被世界各国特别是发达国家付诸实践,并被他们认为是公共经济管理的一般原则和原理(其中就有上面提到的现代税收观念等内容)。我国公务员学习这本书,可以了解主要发达国家公共经济管理的实际情况,也可以了解从而理解我国已经或正在进行的体制改革,并且,还可以了解我国下一步体制改革的基本方向。

笔者有幸为本地的公务员讲授《公共经济》。不过,我也注意到,本地的中高级公务员并没有参加这次培训学习。而实际上,地方的中高级公务员担负着本地制度建设和政策制定的重任,更应该学习公共经济管理理论,以更新自己的管理知识,以便能够自觉地用现代管理理论去管理现代社会。

第三,通过试点,在基层建立行政决策的公众参与制度。

2006年1月,俞可平先生(中G中央编译局副局长、比较政治与经济研究中心主任)出版了他的个人文集《民主与陀螺》一书,同年10月23日,他在《北京日报》发表《民主是个好东西》一文,进一步阐释了现代民主观念。他认为,“在人类迄今发明和推行的所有政治制度中,民主是弊端最少的一种。也就是说,相对而言,民主是人类迄今最好的政治制度。”同时,他又认为,“民主是一个陀螺:它只有像陀螺那样运转起来才有意义。”

就全国而言,要让民主陀螺转起来,需要选择适当的时机,“需要精心的制度设计和高超的政治技巧”。然而,在基层(县乡两级),完全可以避开全局性的问题,可以通过试点,建立行政决策的公众参与制度。

在目前的(基层政治)制度约束条件下,可以通过某种组织形式,如纳税人代表或公众代表,让纳税人(公众)直接介入涉及“花纳税人钱”的行政决策过程。具体可以考虑,一方面,让纳税人代表或者公众代表参加(而不是列席)相关会议,直接参与基层的财政性质的行政决策;另一方面,让这些公众代表面对面地监督行政官员,监督他们的财政性行政决策过程。

这样的基层财政决策制度,既增加了公众的参与度,又增强了决策的透明度;既可以避免那些劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”之类的东西,又可以有效地扼制地方官员“寻租”,减少假公济私和权钱交易之类的腐败行为。

2007626

 

参考文献:

1宗合:《中德官员对话录》,转引至《学习时报》2007618

2俞可平:《民主是个好东西》,转引至《学习时报》20061227

 
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