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真假“合作金融”辨

李尚勇

写作时间:2012年4月12日    浏览次数:1547  

【说明】本文作于2012年4月,当时,笔者关于开放农民合作金融的长篇论文还未发表,故以此文先发布一些背景资料,以飨读者。如今,《开放合作金融是农民合作社生存的必要条件》已经发表在《中国农民合作社》2013年第10、11期,在此再次发布此文,以帮助人们辨别真假“农民合作金融”。

 

我国农村金融的最大弊端是农村资金向城市逆向流动;我国农村金融体制的最大弊端是缺乏真正的合作金融;而理论上的最大悲哀是分不清真假“合作金融”。

一、真正的合作金融

合作金融天生就是为小农信用所准备的。根据国际经验,农民合作金融一般遵循以下基本原则:以农户为主体,不依靠任何行政组织而存在,主要由农户和农户经济组织入股组建而成,入股自愿,退股自由;坚持平等自愿、互助合作、互惠互利、不以盈利为目的;坚持股东即客户的服务宗旨,为社员提供存款和贷款服务;坚持二次返利等利益分享机制,为社员牟利;坚持一人一票等民主管理制度,确保“民有、民管、民用、民受益”的性质(“民”指农民、农户);坚持社区性、区域性,“取之于农,用之于农”;合作金融内置于农民合作社制度之中。

将农民合作金融内置于农民合作社制度之中,这意味着,农民合作金融必须同时遵循合作金融和农民合作社的原则,即除了要遵循上述合作金融的基本原则外,还必须满足农民合作社的所有内部制度安排,包括大比例“二次返利”、有限积累、限制股金分红、限制大股东等[①]。具体可以采取两种形式,一是在农民合作社内部开展合作金融业务,二是组织专业从事合作金融业务的农民信用合作社。前一种形式主要满足农户社员日常的小额短期金融需求,后一种形式可以同时吸收农户和合作社入股,可以满足他们更多的金融需求。

农民合作金融能够适应小农户的金融需求特点;能够大幅度降低小农户的借贷成本;能让农户社员分享合作金融收益;信贷双方信息对称,违约成本很高,能够有效降低违约风险;能够有效地将农户资金用于农户金融需求,有效遏制农村资金外流;能够利用合作金融机构提升小农户的信用等级,以便通过商业银行类金融机构将外部资金引入农业内部;政府的支农和扶贫等资金,也可以利用合作金融平台,提高使用效率。

农民合作金融最大的作用就是将农村资金留在农村,支持小农发展,避免城市到农村抽取资金。而我国农村金融目前最大的弊端就是,农村资金向城市逆向流动,这使得农村经济发展缺少资金支持。现实中,农村资金的逆向流动是通过一大帮涉农商业银行类金融机构完成的,这包括传统涉农金融机构如农业银行、邮政储蓄银行和农村信用社等,以及所谓的新型金融机构,如村镇银行、小额贷款组织和担保公司等。

纵观中外金融制度,也只有合作金融能够与小农信用需求相适应,从而最大限度地满足小农的金融需求。并且,所有意在发展农村经济的国家都毫无例外地发展农民合作金融,完全没有先讨论“合作金融”的必要性之说。更加耐人寻味的是,为了保护农民的合作金融,日韩和台湾用了数十年、甚至近百年时间,限制私人资本和官办商业资本下乡办银行。[②]

(笔者论述的农民合作金融的细节,见《开放合作金融是农民合作社生存的必要条件》,《中国农民合作社》2013年第1011期。)

二、假“合作金融”

我国农村缺乏合作金融除了国家的金融管制、金融垄断之外,还有一个重要原因,那就是始终有一些假“合作金融”侵占合作金融的领域,败坏合作金融的名声,扰乱人们的视线,并在理论上造成严重混乱。

假“合作金融”的典型代表是农村信用社和1990年代末的“农村合作基金会”(在广义上又称为“三金”)。

1、农村信用社

在目前的农村金融体系中,制度设计者将农村信用社作为农户金融服务的主要提供者,但是,它的性质决定了它无意真正面向弱小农户。

在制度设计上,农村信用社的定位是“由农民、农村工商户和各类经济组织入股,为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构”[③],设计者为其规定了“三会一层”(即股东大会、董事会、监事会和管理层)的议事管理规则。但在现实中,“三会”制度往往流于形式,设计中的法人治理结构往往被“内部人控制”所取代。

造成这种情况的根本原因在于,制度设计者从来就没有想过要把农村信用社改造成为真正的农民合作金融,而农民也从来就没有相信过农村信用社会成为他们自己的信用社。农民入股的目的往往很现实,就是为了多少获得一些贷款优惠条件。为此,他们入股的数量都很小,一般在1000元以下,大多数仅有几百元。很少有农民为了这点钱去参加信用社的社员大会,行使权利,参与管理。

上述情况使得人数众多的农户股东实际上很难对信用社的决策和经营过程施加影响,而农户股东的利益诉求也很难得到反映和尊重。因此,现实中的农村信用社完全掌握在管理层手中,沦为“内部人控制”,农户股东几乎完全被排斥在决策和经营管理之外。

在制度上,农村信用社本来就是按照股份制和商业银行的原则设计的,只不过给它安排了服务三农的任务而已,它为此也享受了国家的支农政策(如利率浮动、税收减免、资金支持等),但是,按照股份制和商业银行原则设计的金融机构,无论有关部门如何三令五申,它都会在赢利魔鬼冲动中,患上“远小农近大户”的病症。

相关数据显示,农村信用社从两个方面背离了制度设计者的初衷。一是“尽管近年来农业贷款、小农户贷款的绝对数额是增长的,但增长数额不大,且贷款数量占贷款总额的比例逐年下降” [④],它更多的贷款越来越多地流向企业[⑤]和实力大户。二是它完全不可能担当起为广大弱小农户提供金融服务的重任。在农村的高中低收入农户中,农村信用社仅仅能够满足少数高收入农户的贷款需求,而将中低收入农户,尤其是低收入农户,拒之门外。[⑥]

有研究者指出,农村信用社与三农渐行渐远,其商业化改革剑走偏锋,即“国有商业银行化、去县域化和去县农化”已成为农村信用社的经营模式。其信贷明显偏好于实力企业、实力客户,以及“地方融资平台”和辖区内外的社团客户。[⑦]

农村信用社(全称“农村信用合作社”)是旧体制的产物,它的“合作社”称谓只是沿用1950年代假合作社的名称。若按国际上公认的合作金融基本原则去衡量,按农民合作社的基本原则和内部制度安排去衡量,农村信用合作社就是假合作社。它以盈利为目的(合作社和合作金融都不会以盈利为目的),没有“二次返利”,没有有限积累、限制股金分红和限制大股东等相关制度安排,事实上也没有实行“一人一票”的民主管理制度。它本质上就是一个与合作金融毫不相干的商业银行类金融机构。

2、农村合作基金会

1990年代末爆发的农村合作基金会金融风险,直接导致国务院下发19993号文件,该文件正式宣布全国统一取缔农村合作基金会(广义称“三金”、“三乱”)。这一事件令中央和地方金融监管当局心有余悸,而且也直接导致了中央和地方,尤其是地方金融监管当局对合作金融的“冷酷无情”。我国整个金融监管系统,尤其是其高级官员,至今仍然是“谈合色变”。(当然,这只是表面现象,实质是借曾经出现的“三金”、“三乱”否定合作金融,以维护其金融垄断利益)

然而,农村合作基金会是一伙假合作金融,与真正的合作金融毫不相干。

(以下原始资料主要来自温铁军的《农村合作基金会的兴衰史》一文[⑧]

农村合作基金会(以下简称基金会)的产生缘于人民公社改制后清理并保护村组集体资产的需要。当时通过建立基金会并实行“清财收欠,以欠转贷”来避免村组集体资产流失。

基金会的发展直接受益于中央高层连续几年的政策支持,这种支持有效地减弱了来自正规金融机构出于维护金融垄断利益而制造的巨大阻力。同时,1980年代中后期农村经济的发展,特别是乡镇企业和个体私营经济的发展也助推了基金会发展。

最初,基金会在农村社区内部活动,客观上填补了正规涉农金融机构留下的农村金融体制空白,在一定程度上弥补了国家涉农资金投入的不足,遏制住了农村资金外流的势头。基金会的业务一方面是管理村级集体资金,在乡村组织之间有偿借用,进行内部融资,另一方面,也面向小农户开展一些小额信贷业务(这主要由村级基金会所为)。

不过,农村合作基金会本质上是由乡村行政主导的地方金融组织(但没有金融许可证),乡镇政府在其中居于领导地位。一些地方明确提出“村有乡管”,而乡镇级基金会则直接由乡镇政府组织,有些乡镇政府甚至通过下属“经管站”直接将村级集体资金划入基金会,而完全不去征得村级组织的同意。

县乡镇地方政府对基金会表现出极大的热情,因为他们希望通过区域内的融资活动增强对农村金融资源的控制力,以缓解本地区的资金短缺,而基金会这种区域性非银行金融组织完全在他们的掌控之下,正好可以实现上述目标。

地方政府的强力介入,一方面促进了1990年代以乡镇企业迅速发展为特征的县域经济活跃,另一方面也造成了大量不良贷款,积累起巨大金融风险。

1992年以后,基金会逐渐突破“内部融资”限制,开始大量吸收非本区域、非农产业、非会员的存款贷款业务,主要以高于国家法定存贷款利率的水平吸引并投放资金,实行“高进高出”的经营策略,并得以迅速发展。到1996年底,全国已有2.1万个乡级和2.4万个村级基金会,融资规模大约为1500亿元(占当年全国城乡储蓄存款的3.9%,是当年农业存款的1.1[⑨])。

同一时期,供销社、计生委、民政、劳动和社会保障等部门都加入到创办基金会的行列,参与高利率资金市场的恶性竞争,并由此扩展并形成后来称之为“三金”和“三乱”的金融肿瘤。

基金会形成巨大金融风险有地方政府强力干预,金融监管缺位,经营管理水平低下和制度设计缺陷等原因,其中,地方政府强力干预是直接和主要的原因。

这是因为,地方政府将基金会变成自己的金融组织,如基金会领导由乡镇行政领导担任,工作人员由乡镇政府安排,强制村组集体资金入股基金会;强力干预、介入基金会业务,如强行为非农产业(如乡镇企业)贷款,强行为修路、办学、建医院等公益性事业借款,强行为一些单位贷款作担保;强迫基金会为己服务,如强制划拨资金以弥补乡镇财政资金缺口,强迫为其报销名目繁多的各种费用,甚至以权谋私,强令为其亲朋好友贷款;导致基金会形成大量逾期、呆滞和呆帐等不良资金。例如,四川省农村合作经营管理总站1999年的报告显示,全省基金会“一逾两呆”不良资金所占比重高达50.5%

1995年以后的3年宏观紧缩造成市场变化,再加上管理不善等原因,乡镇企业普遍经营困难,有的甚至破产,这使地方政府背上了沉重的债务负担(农业部1997年对7省调查的数据显示,乡级平均负债约200万,村级约20万。1999年乡级负债最高达4000万)。在这些乡镇村债务负担中,有相当大比例是欠基金会的。

由于不良贷款和不良资金比重太高,又得不到商业银行和中央银行的金融支持,许多基金会开始出现流动性危机。1990年代后期,在中央清理整顿前,有些地区已经开始出现小规模挤兑风波。(笔者同意下述说法:这种没有中央银行支持的地方金融组织根本就不可能有任何信用基础可言。)

鉴于基金会的混乱局面,决策层为了防范金融风险、维护国家金融垄断地位,也为了集中资金于国企改革,遂于199711月决定全面整顿基金会。由于政策突然趋紧,基金会自身积累的矛盾和风险突然表面化,1998年全年,全国各地的挤兑风潮此起彼伏,四川和河北等地甚至出现了较大规模的挤兑风波,并酿成了危及农村社会稳定的一系列事件(有些是人命关天的恶性事件)。19991月,国务院发布3号文件,正式宣布全国统一取缔农村合作基金会。

强力整顿并迅速关闭基金会带来两方面严重后果,一是导致地方政府信用破产,二是使农村资金净流出加剧。

如前所述,决策层一开始是鼓励并支持创建基金会的,有关部门甚至还做过试点和推广工作。不过,相关制度设计者对基金会的认识仍然停留在过去“伪合作社”理论的基础上,缺乏对合作金融的科学认识,缺乏科学、合理、规范的合作金融制度设计理念。他们虽然一再界定“基金会不是金融组织,而是农村内部的资金互助组织,具有合作经济的内涵”,并且一厢情愿地对基金会业务作出诸如内部资金融通、不开展存贷业务、管好用活集体资金、不对外吸收存款、不以盈利为目的等渐次放宽的限制[⑩],但是,基金会还是在他们的眼皮底下,被急于控制本地金融资源,加快本地经济发展,以谋取利益、提升政绩的地方官员弄成了完全由他们操控的金融工具。

农村合作基金会与合作金融的本质区别在于,它以盈利为目的,没有以农户为主体,没有“股东即客户”的服务宗旨,没有对农户“二次返利”等利益分享机制,没有“一人一票”等民主管理制度,没有“取之于农,用之于农”的制度保障,更没有“将合作金融内置于农民合作社制度之中”的制度安排。

更重要的是,农村合作基金会不是农户的合作金融组织,而是由乡村行政主导并控制的地方金融组织,“办在乡级的其实是乡政府的小金库,办在村级的是村两委班子的小金库”[11]。基金会的“合作”称谓只是来自过去那个名不副实的“农业生产合作社”,其内涵充其量也就是乡村行政组织间的合作而已。

作为假合作社、假合作金融,农村合作基金会给人们留下了重要启示:凡脱离了严格金融监管的地方金融机构都潜伏着风险;凡有地方政府插手的地方金融机构必定潜伏着风险,甚至是巨大风险;打着合作金融旗号的假合作金融,往往被人利用,而被人利用的假合作金融一定有很高的金融风险。

与此相反,严格按照合作金融基本原则组织的规范的合作金融没有假合作金融的那些金融风险。这几年,由农户自发创建、具有合作金融因素的农村资金互助社的实践能够在一定程度上说明这一点,国外已经实现农业现代化的国家遍布农村覆盖全体农户的合作金融的现实表现也说明了这一点。当然,人家的合作金融都名副其实,而且都有健全的合作金融管理体制保驾护航。

三、准合作金融

我国一直没有真正的合作金融,这一方面因为现行金融体制容不下农民合作金融,它要维持从农村抽取资金的格局,以维护自身利益;另一方面,因为理论上弄不懂(或故意弄不懂)合作金融,以至于几十年间曾经“试点”过的都是假“合作金融”。

尽管如此,由于农村经济发展现实对合作金融的需要如此强烈,一些带有合作金融因素的农民合作金融雏形还是在我国这片土地上出现了。这主要通过民间自发组织和官方谨慎试点两条途径产生。

在民间,笔者看到的资料显示,早在2004年,一位地方银监会的基层巡视员依据合作社基本原则,在吉林省梨树县闫家村帮助当地农民成立了首家农民资金互助合作社。[12] 后来,在一些地方,农民为了金融“自救”,也自发组织了一些具有合作金融因素的农民资金互助社。

在官方,早在2005年,为了探索财政扶贫资金借贷(而不是拨付)使用的新模式,有关部门在四川省仪陇县开展了先期试点,2006年5月,由国务院扶贫办和财政部联合发文(国开发办[2006]35号),正式在14个省区开展“贫困村村级发展互助资金”的试点,建立了一些“贫困村资金互助社”。

2007年1月,银监会出台了《农村资金互助社管理暂行规定》(银监发[2007]7号),作为“新型农村金融机构”中唯一带有合作金融因素的农村资金互助社开始试点。不过,金融监管部门非常谨慎,最初试点仅批准“6省7家”。有资料显示,截止到2011年8月,经过4年多的试点,全国36个银监局仅仅批准了43家农村资金互助社。[13]

上述这些由民间或官方组织的“资金互助社”都不是真正意义上规范的农民合作金融,但因为它们都带有合作金融因素,笔者称之为“准合作金融”。 这些“准合作金融”最大的问题是,它们游离在合作社制度之外,这等于迷失在规范合作金融制度之外。

2012年4月12日

 


 

[] 李尚勇:《农民合作社的制度逻辑》,《农业经济问题》2011年第7期。

[] 李昌平:《大气候:李昌平直言“三农”》,陕西人民出版社,20093月第1版,第89页。

[] 国务院:《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》,国发〔200315号,2003627日颁布。

[] 民建山东省委会:《强化农村信用社改革的合作制性质》,民建中央网站/履行职责/参政议政/建言献策,2011227日。

[] 记者刘川:《新型金融机构开拓广阔天地》,《四川日报》,201131日,第15版。(中国农业经济学会会长说,“农村信用社小额贷款不支农,80%放在乡镇以上的企业”。)

[] 张德志、周向阳、陈莎:《首家资金互助社两周年回顾》,《银行家》,2009年第7期。

[] 张君生:《县域贷款机构发展现状调查》,《改革内参》,2011年第35期。

[] 温铁军:《农村合作基金会的兴衰史(1984~1999)》,网易博/温铁军的日志,2009216日。

[] 国家统计局:《中国统计年鉴1997》,中国统计出版社,1997年。

[] 见中共中央19841号文件,19851号、5号文件,中办发198627号文件,中共中央199019号文件。

[11] 温铁军:《合作社的教训和三个基本经验》,中国农民合作组织研究网(CCFC)/学者论点/温铁军,2005527日。

[12] 姜佰林:我是个农民合作社的爱好者》,原载《当代金融家》,转引自:雅虎财经/理财新闻,20051220

[13] 柏林:《农村资金互助社监管七大误区》,《改革内参》,2011年第35期,2011916日出版。

 
 
 
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