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农民专业合作社规范化试验报告(一)(二)、(三)

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农民专业合作社中的大户大股东问题(1)

——农民专业合作社规范化试验报告(三)

农民专业合作社规范化试验课题组  执笔人:李尚勇

2008年6月,财政部国家税务总局出台了对农民专业合作社减免增值税、印花税的优惠政策,除此之外,《农民专业合作社法》规定的国家扶持措施中的其他优惠政策(如金融扶持、建设项目扶持等等)还没有具体的实施办法。

省上今年继续抓了全省农民专业合作经济组织 “千点示范”工作,省财政继续安排专项资金扶持农民专业合作经济组织(注:除了农民专业合作社,它还包括其它如协会等形式的合作经济组织形式),并重点向阿坝、德阳、广元、成都和雅安等6个地震重灾区倾斜。受惠于这一政策,我市有10个农民专业合作社分别得到或者即将得到省财政10万元的政府资金扶持。

雅安市今年没有关于农民专业合作社的专项活动,市级财政也没有安排扶持农民专业合作社的专项资金,但个别区县财政对个别农民专业合作社有零星资金支持。

《农民专业合作社法》施行一年多以来,我市的农民专业合作社有了较大发展,预计到年底,全市通过工商注册的农民专业合作社有近百个(准确的统计数字要年底才能完成),并且已经扩展到了种植养殖的多个生产领域,并采取了多种形式的合作方式。

这一年,我们课题组继续帮助农民创建比较规范的农民专业合作社,继续跟踪那些经过我们进行规范化指导的农民合作社,也关注那些正在兴起的尚欠规范的各种类型的农民专业合作社。

这一年我们感受最深的是农民专业合作社中的大户大股东问题,这一问题因为与农民合作社创办初期的资金和人才短缺的问题交织在一起,变得非常复杂、微妙。我们的规范化工作,一方面要满足《农民专业合作社法》的原则和具体要求,促进合作社发展,保护普通农户的利益;另一方面,我们也要保护大户大股东的利益,保护他们创办农民合作社的积极性,但同时,我们又要避免大户大股东违规操控合作社,假借合作社名义牟利。这两方面要同时解决好的确很不容易,况且现实的制度缺陷也给问题的解决带来了相当大的难度。[1]

一、合作社法对大户大股东的限制

农民专业合作社的主要功能,是在农业的某些生产或经营环节上通过合作来取得规模效应,降低成本,以提高中小农户的市场竞争力。国际经验证明,在小农遍地和市场经济的客观条件下,农民专业合作社是将小农户组织起来参与市场竞争、谋求自身利益最大化的最好组织形式。

农民专业合作社通过合作取得规模效益,并通过这种规模效应去分享流通环节的利润,从而为处于弱势地位的小农户谋利。因此,农民专业合作社的主体是小农户,是农民。我国《农民专业合作社法》对此有明确的规定:(1)合作社成员“以农民为主体”(第三条);(2)“农民专业合作社的成员中,农民至少应当占成员总数的80%。”

然而,我国农村的现实情况是,仅仅依靠弱势小农户很难建立起合作社,在相对贫困的农村更是如此。所以,农民专业合作社在起步的时候往往需要有能人、种植养殖大户或大股东作为领头发起人。这些大户大股东为初期的合作社提供启动资金,选择生产经营项目,组织农产品营销,对合作社进行管理。没有大户大股东的积极组织和参与,很难想像在贫困的农村能够建立起农民专业合作社,并使之有效运转。

由于农民专业合作社以为小农户谋利为宗旨,所以它得到了国家的大力支持,在此基础上,农民专业合作社成为一个特殊的经济法人,即合作社法人。它与普通工商法人的最大区别在于,合作社法人能够得到政府的资金支持,能够享受国家的财税政策优惠和金融信贷扶持。正是由于这种区别,涉农的普通工商法人有转向合作社法人的利益动力。

农民合作社的基本性质(为小农户谋利)决定了它对大户大股东有一种本能的戒备。这种戒备通过立法在《农民专业合作社法》中形成了一个基本思路,即要防止大户大股东操控农民合作社,防止他们将合作社异化为自己赚钱的工具。对此,该法律有三个具体规定:

(1)限制团体成员加入农民合作社。“成员总数二十人以下的,可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员;成员总数超过二十人的,企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的5%”(第十五条)。

(2)“一人一票”的选举、表决制度。“农民专业合作社成员大会选举和表决,实行一人一票制,成员各享有一票的基本表决权。出资额或者与本社交易量(额)较大的成员按照章程规定,可以享有附加表决权。本社的附加表决权总票数,不得超过本社成员基本表决权总票数的20%”(第十七条)。“理事会会议、监事会会议的表决,实行一人一票” (第二十六条)。大股东最多可以有20%的附加票,永远是农民合作社中的少数票。

(3)对“二次利润返还”的形式和比例都作了明确规定。农民专业合作社的年度利润在弥补亏损和提取公积金后形成的可分配利润“按成员与本社的交易量(额)比例返还,返还总额不得低于可分配盈余的60%”(第三十七条)。大比例的“二次利润返还”,极大地压缩了非利润返还的分配空间(如股金分红),从而制约了大户大股东可能的牟利空间。

二、现实中的大户大股东问题

尽管《农民专业合作社法》有限制大户大股东的规定,但大户大股东问题仍然出现在农民专业合作社的实践中。

在雅安市近年来兴办的农民专业合作社中,有大户大股东问题的占了较大比例。最极端的情况是,大户大股东基本上掌控了农民专业合作社。

在目前的制度安排下,由于没有来自地方政府和基层组织的帮助,普通的弱小农户因为缺乏资金,缺少经营和管理能力,难以自己组建合作社。《农民专业合作社法》实施以来兴建的农民专业合作社大多是由农村的致富能人、经营大户或各类经纪人牵头组建的,这些人的入股资金在合作社股份中往往占多数,有的甚至一股独大,成为合作社的大股东。与此相应,这些致富能人、经营大户或各类经纪人自然成为农民专业合作社组织管理机构的主要成员,而且往往成为合作社理事会的主要成员,甚至当然成为合作社理事长。

如果农民专业合作社的民主管理和民主决策制度能够正常运行,上面这种“大户能人机构”也能够正常发挥管理和经营职能,能够为合作社普通成员带来《农民专业合作社法》所规定的实际利益(比如不低于60%的“二次利润返还”)。然而,问题恰恰在于,由“大户能人”牵头组建的农民专业合作社往往缺乏民主的基础(物质和精神两方面都缺乏),这些农民合作社的民主管理和民主决策制度难以正常运行并发挥作用。因为农民合作社的日常管理要由这些“大户能人”筹划,合作社的经营活动(如统一销售)要由经营大户担纲筹资进行,而普通农户只能依附于这些“大户能人”,期望能有额外收益。

上述情况决定了农民专业合作社的管理和决策不可能真正实现民主。大多数情况下,合作社理事会基本上是名义上或形式上的领导机构,合作社的管理事务、经营活动,甚至利益分配等重大事项,基本上是由合作社理事长,即那些“大户能人”定板决策。在绝大多数情况下,合作社的监事会和监事们起不到监督理事会和理事长的作用。农民合作社的普通农户成员能够真正参与民主管理、民主决策的机会很少,而且,越是关系重大利益的决策,普通成员往往越没有机会实质性参与。

在农民专业合作社的运作模式上,真正能够做到“统一产品销售+60%二次利润返还”的还很少见。最常见的情况是,农民专业合作社的营销大户按约定价格或者市场价格,收购合作社成员的农产品,而营销的结果基本上与合作社普通成员无关。有的合作社的收购价格略高于市场价格,其差价就作为“二次利润返还”了;也有的合作社,有部分或者象征性的“二次利润返还”,但远远达不到《农民专业合作社法》规定的“可分配盈余的60%”。

 

[1] 鉴于大户大股东问题的敏感性,本报告一律隐去合作社的名称。

 

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