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题注该文发表在《经济学消息报》1996年7月5日

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挑几个财政穷县

建几个行政特区如何?

李尚勇

我国有许多财政困难县,他们的财政困难突出地表现在以下几方面,从静态来看,这些县的可用财力连维持发工资都成问题;他们的财政收入增长大大低于同期财政支出的增长;从发展来看,由于这些县远离中心城市,交通不发达,又无资源优势,不仅争取不到国家重点建设投资,而且也吸引不了外来资金,所以,在未来的一段时间内,其发展前景不容乐观,建立在本地经济发展基础上的财政根本好转亦希望不大。这种财政困难县在我国为数不少,有的中西部省份几近半数。

这些“吃饭财政”县的主要党政官员(书记、县长、财政局长等),为了保住全县干部职工的工资,以确保一方平安,可谓绞尽脑汁,不择手段。合法的,想方设法向上要钱;准合法的,有人发明了“买税”妙法(去发达地区代当地税务机关把他们们难收的税收起来,再按预先讲好的比例返还一部分税款给发达地区);非法的,“用小钱换大钱”(由个人代表地方党委、政府或部门拿公款去上面行贿)。可见,财政困难,一方面使地方官员痛急乱投医,不择手段;另一方面,官员“犯规”,又搞得这些地方怨声载道,干群关系紧张。

如何解决这些财政困难县的财政问题?从理论上说,不外乎两条基本途径:一曰增收,一曰节支。在增收方面,人们已作了各种努力。治标的,输血、扶贫;治本的,造血、脱贫。然而,在本文定义上的真正的财政困难县依然财政困难。究其根源,关键在于,这些县之所以被称为财政困难县,不仅仅因为他们静态穷、动态穷,改革开放十几年来仍然脱不了贫、翻不了身,更重要的还在于,从发展的角度看,在此后一个不算短的时间内,他们的地方经济因受主客观条件限制而不可能有大的发展,根植于地方经济基础上的地方财政也仍然脱不了贫,翻不了身。所以,在一定时期内,还不能指望通过增收使他们的财政状况根本好转。在节支方面,人们在理论、口头和形式上所作的努力,比实际的努力要大得多。这里的关键在于,主要出于经济考虑的大幅度简政裁员在大面积实施时,多半会转化为令人焦虑的政治问题。然而,由于增收无望,希望的曙光也正在于此,这是其一。其二,如果说大面积大幅度简政裁员有可能诱发政治问题的话,那么,以点代面,以少替多,说不定就会暂时绕开那些令人头痛的政治问题。等到有了实效,人们自会理解、接受。这就是笔者解决问题的基本思路。

具体说来,笔者主张,象改革开放之初挑几个地方建几个经济特区作为经济体制改革的试验基地和“窗口”一样,现在也可以挑几个财政穷县建几个行政特区,作为县级体制改革并促使其财政状况根本好转的试验基地和“窗口”。

这里说的行政特区有如下几个特征:第一,以税收定编制。国家公职人员应由税收来养,这在理论上无需争论。财政困难县的主要问题是财政供养人口过多,本地税收不够,就从企业拿(利润),再到民间取,如果再不够,就伸手向上要。显而易见,恶性膨胀了的地方党政机构,在这些地方已经从经济发展的推动力和保护神,变成了地方经济的桎梏。地方体制改革已经明显落后于当地的经济发展。解决的办法只能是拆庙送神,进一步解放生产力。所以“量入为出”成为行政特区应该遵循的第一个原则。

第二,以适应市场经济的要求为原则设立县级机构。现存的县级机构十多年来并没有实质性的改革,它在形式上与上级机构一一对应,实质上仍然只适合于计划经济体制。新机构完全可以打破这种对应关系,从根本上改造旧机构。因为是试点,虽对当地震动很大,但对全局并不构成直接的冲击,因而可以放手地去撤、改、并,而不必顾及所谓“历史沿革”之类的框框。作为过渡,可以设立一个“不管局”之类的机构与上面的旧体制相衔接,凡是新机构管不了或不该管,而上面又不让不管的事,都由它管。当然,只要动真格,这类技术性问题专家自有办法。

第三,以政企分开作为体制改革的核心内容。政企不分是传统计划经济的本质和要害,政企分不分是计划经济和市场经济最根本的分水岭。现存县级机构作为传统计划经济的基层组织单位,其要害也在政企不分,而且,除了共同的弊端,政企不分在财政困难县危害更大。一方面,政企不分要求地方机构与上级机构看齐,因此,地方机构也与上级机构一齐膨胀,而且,其膨胀速度大大超过了当地经济和财政的增长速度,直接带来当地财政困难。另一方面,在那里,受政府直接管理的企业不仅是国有企业,而且还包括一些城镇集体企业和乡村的乡镇企业。出于财政困难的需要,当地政府或官员个人总是有理由或有办法把其中多少还有经济效益的企业纳入自己的势力范围并从中得到好处。财政越困难,政府和官员把企业捏得越死。这种情况与我们的改革目标背道而驰。所以,要把现存的县级机构改造成为符合市场经济要求的新机构,核心的内容就是政企分开。

 
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