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  书稿:《求解地震预报的制度困局》——李尚勇著
 
 

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地震预报尴尬局面的制度原因及其出路(15)>>开放型地震预报制度>>正文


李尚勇:2008年9月18日征求意见稿

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第五章 开放型地震预报制度

至此,本文追述评析了我国地震预报制度的历史线索和制度缺陷,论述了我国地震预测的现实水平和地震预报的现实可能性,全面分析了封闭型地震预报制度及其缺陷。本文追述历史、反思制度,并不为追究历史(也不主张追究历史),而是为了改革体制,面向未来,拯救生命,避免损失。

在上一章,我们已经清楚地看到,封闭型地震预报制度的缺陷成为地震预报尤其是短临预报难以发布的制度障碍。在前面第三章,笔者曾指出,在目前的科技条件下,如果制度条件满足要求,地震短临预报是可以实现的。本章所要论证的,就是地震预报尤其是短临预报所需要的制度条件。

一、封闭型地震预报制度的出路

1990年,联合国开始实施“国际十年减灾计划”。1995年,联合国的科学家得知了我国青龙县成功发布临震预报、全县无一人震亡的情况,开始关注我国的群测群防和“非主流”地震预测方法。当年年底,联合国“全球计划——灾害科学与公共行政管理相结合”(UNCP—IPASD)项目立项。该项目的科学家在分析世界各国地震预报制度的基础上,提出了一个“三堵墙理论”,概括了封闭型地震预报制度的基本缺陷。

联合国“全球计划”项目中国协调办公室主任刘小汉:政府要求科学家拿出准确的预报,科学家拿不出来;政府认为你拿不出准确的预报,我就没法办。这是一个死结!几乎所有的政府都是这种观点。所以呢,就别让老百姓知道什么震情,封闭得越严越好。

这就形成了这样一个局面:真的发生了大地震,政府没有发布预报,老百姓就怨恨政府;政府责怪科研机构;科学家有苦难言。这三大群体之间就出现了三堵墙。一次又一次大地震,使得政府、公众和科学家之间的三堵墙越来越坚固。三大群体之间互相不理解,甚至互相扯皮、推诿、抱怨。(第275页)

受青龙县成功个案的启发,联合国“全球计划”项目的科学家找到了打开“三堵墙”的基本办法:

刘小汉:联合国全球计划项目的宗旨是:打破政府、科学家和公众三大群体之间的三堵墙,实现一种开放型的防灾备灾策略。只有打破了才是出路。实际上,对于我们中国来说就是依靠群众。从社会学角度来说,就是把公众的能量调动出来。(第284页)

不同级别的政府部门和科研机构经常向公众公布各种不同的预测意见,由社区公众自己判断相应的防备措施。政府鼓励公众广泛参与宏观异常观测活动,吸收群测群防的经验。科学家普及地震知识,指导群测群防,并及时收集公众观测数据,与公众互动,理论性研究和经验性观测同时进行。在社区组织自救互救训练班和各种讲座等活动。[1]

二、开放型预报制度的基本制度安排

开放型地震预报制度的基本制度安排是:向公众公开所有地震预测信息,由公众自主行使防震避险决策权。

1、向公众公开所有地震预测信息

首先,地震信息以地震预报的形式由政府职能部门(如中国地震局)及时发布。这里遵循的是信息发布的有序、及时原则。坚持有序原则,是要防止垃圾信息泛滥成灾。因为地震信息属于灾害性敏感信息,况且地震预测的成功率又较低,加强信息发布管理和维护信息发布的权威性是完全必要的。所谓及时原则,是要求地震部门在经过必要的程序后,及时发布地震信息。另外,在紧急情况下,应该允许地方地震部门发布短临预测信息,以便及时向公众示警。为了保障地震部门正确履行职责,应该通过立法界定地震部门发布地震信息的法律责任,防止职能部门刻意向公众隐瞒重大震情,防止地方政府干预地震部门的信息发布。

其次,采取“概率”形式发布地震预报。传统的地震预报(特别是短临预报)一般都具有“确定性”的含义,要么震(发布预报),要么不震(预报解除),往往缺乏弹性。概率预报比传统的确定性预报包含了更多的信息,具有突出的优点。一是它能定量给出预报的可能性系数。比较“10天内可能发生6级地震”和“10天内发生6级地震的概率为30%”,后者更能够向公众表达出危险的程度。二是信息具有层次性。“10天内发生6级地震的概率为30%”与“10天内发生6级地震的概率为60%”所传达的危险程度显然不同。三是可以将同一地震危险在不同时间的不同危险程度传达给公众。例如,同一地震危险在3个星期内发布了3次概率,分别为30%,60%,80%。这一方面能够表现预测科学家对同一地震危险程度的认识,另一方面,公众也很容易理解到第3次预报所要传达的迫在眉睫的危险性。

第三,地震信息的范围包括地震预测和重要的前兆异常。地震预测包括各危险地区的中长期预测、短临预测,以及作出这些预测所运用的主要方法和依据。这有利于地震部门之间的业务交流,也有利于公众对地震预报作出正确判断。

第四,利用现代媒体发布地震信息,这包括电视、广播、报刊和官方网站等主流媒体。采取“专栏”形式发布地震信息应该是地震信息发布的法定形式,这可以有效地避免信息泛滥。利用政府职能部门的网络平台(如“中国地震信息网”)发布地震信息,应该是地震信息发布的主要形式。它的最大好处是,公众可以查阅过去发布的某一危险区的所有地震信息,以便作出防震避险决策。

在美国加州,随时可以上网查到加州未来24小时发生地震的概率。该地震概率是根据以前的地震序列,推测更大地震的发震概率。[2]

阪神地震后,日本政府吸取了地震应急响应太慢的教训,投入巨资加强地震监测系统和地震信息系统。日本的信息系统不仅承担了地震数据信息的传递,而且承担数据信息的共享和服务,承担与公众媒体的联结,如将烈度网和电视联接,地震发生后2~3 分钟,电视屏幕上的字幕就显示出各地地震烈度值。[3]

地震发生后,地震纵波(P波)先于横波(S波)到达地面,两者之间存在几秒到几十秒的时间差,而P波的破坏力小于S波。日本的“紧急地震速报系统”使用仪器探测出P波后,迅速发出预警。在S波来临之前,为人们争取到几秒到十几秒的宝贵逃生时间。从2007年9月开始,日本气象厅开始利用“紧急地震速报系统”向一般市民提供5级以上的地震警报。普通市民可以通过电视、广播和专用的防灾行政无线设备接收警报。由于造价昂贵,动辄数百万日元,日本全国还只有少数市町村安装了此系统。[4]

2、由公众自主行使防震避险决策权

就公众个体来说,防震避险决策权的行使不外乎两种情况,一是自己行使,一是由他人代为行使。由他人代为行使又可以分为政府行使和非政府行使两种情况。防震避险的决策是关系到生命安全的重大决策,将如此重大的决策权交给非政府的机构或者个人,于法于理都说不过去。所以,传统做法是将防震避险决策权交给政府去行使。

如果能够准确预测地震,那政府决策就是最好的制度安排,可现在是无法准确预测,政府决策必然会出现一系列问题。我们在前面分析了封闭型地震预报制度的缺陷,这些缺陷是这种封闭型制度所固有的缺陷,或者是它的固有缺陷发展后必然要产生的缺陷。这些不可避免的制度缺陷制约并扭曲了政府行为,任何政府在这种制度条件下都很难作出正确的防震避险决策。在开放型制度条件下,政府的任何决策失误都是“透明”的,而且决策失误又不可避免,这种风险是任何政府都无法承受的。所以,对于公众个体来说,由政府代为行使防震避险决策权,并不是制度最优。

在开放型地震预报制度下,地震信息是开放、透明的,公众个体完全可以根据披露的地震信息去判断自己所面临的危险,以及危险的程度,并结合环境和个人情况作出防震避险决策。作出这种决策并不需要地震专业知识,况且,趋安避险的决策能力是每个正常人都具有的,再不济,从众决策对任何人来说都不困难。那些没有决策能力的人可以由他们的法定监护人代为决策。

受现有科技条件的制约,地震信息本身包含了不确定的内容,公众自主决策也可能出错,不过,在这种情况下,其他决策也会出错,而且人为错误更多。让公众自主决策,就是要公众自己掌握自己的命运。在现有科技条件下,与其他决策制度相比,这是最好的制度安排。

当然,公众自主决策也是有条件的,一是信息到位,二是宣传到位。这就要求政府采取措施让地震信息的发布覆盖到危险地区的所有人口,也要求政府在危险地区做好防震减灾宣传,做到防震知识家喻户晓。根据历史经验,这些都能够做到。

3、公开地震信息的社会风险问题

公开所有地震预测信息可能带来的社会风险主要有两方面,一是社会混乱,一是经济衰退。

(1)公开地震信息会否引起社会混乱

有人担心公众得知真实震情会产生恐慌情绪,作出一些非理性举动,进而引起社会秩序混乱,甚至出现失控局面。这种担心有一定道理,但要作具体分析。

从心理学上说,恐慌源于对即将来临的危险的恐惧。当人们受到极度威胁的时候就会产生恐惧,如果这种威胁情况不明,就会产生更大的恐惧,而且危险的不确定性越大,产生的恐惧情绪就越大。人们对恐惧的本能反应是,对发生的威胁表现出高度警觉,并企图摆脱或者逃避。

在封闭型预报制度条件下,公众平时得不到任何地震信息,往往也不知道自己正处在地震危险区。突然间,政府发布内部通报或者短临预报,说有一个N级地震已经临近。公众对即将来临的地震的威胁程度并不十分了解,一般想到的就是最坏情况,房倒人亡。所以,人们在得到通报或预报后的恐慌反应可想而知。如果在人口密集区,由于“羊群效应”的放大作用,人们的恐慌情绪会更大。可见,突如其来的短临预报往往会引起公众恐慌,造成社会秩序混乱。

刘小汉:社会不安定的恐慌心理是怎么来的?在某种程度上来说,不是由于泄露震情造成的,而是由于政府对老百姓封闭、老百姓缺乏地震科学常识造成的。政府越封闭,老百姓就越恐慌。(第284页)

在开放型预报制度下,情况有所不同。

首先,地震部门的中长期预报会告知公众危险区的范围,年度预测会提示公众应特别注意的区域。对于年度危险区域,地震部门会动用主流非主流的一切手段(包括群测群防),密切关注地震趋势,并及时发布预测信息。由于地震信息透明,公众明白自己所处的环境,那种突然面对危险的恐惧情绪就不会出现。由于地震信息及时更新,公众知道震情的发展变化情况,基本上心中有数。虽说身处危险区,绝大多数人并不会惊慌失措,大面积、长时间的社会秩序混乱更不可能发生。公众在整体上是理性的,老百姓大都通情达理,他们了解到地震研究的现状,就会理解科学家和政府的难处,并理性地做一些必要的准备。

钱钢:从1974年6月29日国务院批转中国科学院关于华北及渤海地区地震形势的报告正式下达后开始,这个城市(唐山市)就曾多次进行防震演习。几乎每家每户的桌上,都放着一个倒立的酒瓶,据说酒瓶一倒就是地震,就要往外跑。有婴儿的家庭,把奶粉、奶瓶都放在离门极近的地方,以备逃离时随手带走。孩子稍大些的,父母就在他们的衣服夹层中缝进一些钱,这无疑是做了“万一他们失去爹妈”的准备……[5]

其次,在大地震背景下,肯定会有人选择离开,甚至远离故土。这是个人面对潜在危险的选择,是人的基本权利,于理于法都无可非议,而且理应受到保护。受经济条件和故乡情结的双重制约,危险区的绝大多数居民往往故土难离。所以,大规模的人口撤离是不可能发生的。

再次,开放型预报制度实行的初期或者发布危险区域的初期,人们有可能惊慌失措,这是初次面对潜在危险的正常反应。不过,这只是一种暂时的现象。随着时间的推移,再配合防震宣传,普及防震知识,人们的恐慌情绪会逐渐平复,工作生活也会趋于正常。

2008年5月19日下午,汶川大地震后7天,四川省地震局发布了“未来几天可能发生6~7级余震”的紧急通知。笔者所在城市不在余震区,但当天晚上,该通知还是以电视字幕的形式出现在本地电视台的画面中。晚上12点以后,全市十室九空,广场、操场、街道,几乎所有空旷的地方都挤满了人。这是本市破天荒的地震预报,人们的恐慌情绪可想而知。不过,几天后,多数人已回家居住,一星期后,“地震棚”差不多就消失了。

第四,高概率的强震预测公布以后,肯定会引起公众惊慌。不过,在这种情况下,社会理应进入非常状态,采取非常措施。这种短暂的惊慌和混乱,是这个临近强震的社会所必须承受的。

所以,在一般情况下,公开地震预测信息并不必然引起公众恐慌、社会混乱。如果能够做好防震宣传,普及防震知识,加强必要的抗震措施,那么,公开地震信息就只会增强公众防震自救的信心,而不会带来社会混乱的负面后果。

(2)公开地震信息引起经济衰退的问题

公开地震信息有利于公众防震减灾,这是问题的一个方面。另一方面,由于该地区地震危险曝光,投资会下降,部分居民和企业可能搬迁,该地区将陷入经济衰退的局面,人们必须忍受经济萧条所带来的生活水平的下降。

公开地震信息不可避免地会引起该地区经济衰退,这恐怕是不能回避的。问题是封锁地震信息能不能带来真正的经济增长和繁荣。这需要分析比较封锁与公开两个条件下的各种可能的情况。

为了行文方便,下面仅分析强震背景下的投资,分析结论也适合“部分居民和企业搬迁”的情况。分析假定:“投资人”是该地所有投资人的集合,是经济学中的“经济人”,具有完全的理性,能够正确判断情况,可以做出让自己利益最大化的选择。

条件一,政府封锁信息,投资没有因预期地震危险而下降。如果地震短期到来,必然给投资人带来人员和财产损失,该地区并没有真正得到投资的利益[6]。如果地震经过较长时间才到来,那在此之前双方(投资人和该地区)都有投资利益,只要该利益大于随后地震造成的损失,双方都有净收益;反之,双方都得不偿失。如果地震长期不来,那双方都有投资收益,但突然而至的地震最终会造成较大损失。

条件二,政府公开信息,投资因预期地震危险而下降。如果地震短期到来,投资人避免了无谓损失,该地区并没有因为投资下降而损失什么(即使有投资进来,也被地震给毁了)。强震发生后,该地区的地震活动会平息很长一段时间,公开信息对投资的影响趋于零,投资正常进行。如果地震经过较长时间才到来,信息公开初期,投资不会进来,双方净损失。可是等了一段时间不震,而该地区的投资吸引力(投资环境、市场、收益等)依然,那投资人就有可能提高抗震标准并采取防震措施后进行投资。随后的地震也会带来损失,但损失必定小于因封锁信息的而没有任何防备的情况。如果地震长期不来,投资下降的幅度很小,但先期投资成本有所增加,投资的抗震能力提高,地震造成的损失减少。

下面对比两个条件的情况。在地震短期到来的情况下,封锁信息,使投资人遭受损失,而该地区并没有得到投资利益。公开信息,虽然该地区也没有得到投资利益,但避免了投资人的损失。公开信息的整体效益大于封锁信息。

在地震较长时间才到来的情况下,封锁信息,双方的收益都取决于地震前后的收益比较,如果地震前的收益大于随后地震造成的损失,双方都有净收益;反之,双方都得不偿失。公开信息条件下有三种情况,一在投资前,双方都有损失;二投资成本提高;三地震造成的损失小于封锁信息的情况。

在地震长期不来的情况下,封锁信息,双方都没有损失,但地震最终会造成较大损失。公开信息,投资略有下降,投资成本增加,地震可能造成的损失减少。

综合所有情况来看,公开地震信息,投资下降的情况并没有人们想像的那样糟糕。信息公开的初期,投资下降较明显,这一方面会造成双方的损失,另一方面却可以减少投资人的无谓损失。如果地震短期不来,投资会逐渐回升,但投资成本因提高抗震标准并采取防震措施而增加。强震背景限制和投资成本增加会引起投资总量下降,但投资的适应性和安全性会提高,这对于具有强震背景的地区来说,整体效益得到提升,应该是喜大于忧。与封锁信息造成的无谓损失相比,公开信息显得政府负责任,管理人性化。

当然,在强震背景下,如果投资吸引力相同,公开信息条件下的投资总量会小于封锁信息的情况。不过,如果政府改善投资环境,特别是在抗震防震方面有所作为,那公开信息并不必然带来投资总量下降。

再来说说旅游。如果封锁信息,游客不减,但突然而至的地震会造成游客人身和财产的重大损失。作为外来人员,环境不熟,他们避险、自救、存活的可能性比当地人要小。如果公开信息,短期内游客大减,中长期游客减少必成定局。所以,公开信息对旅游的影响肯定是负面的。然而,明知临近的地震可能威胁游客的生命安全却秘而不宣,是不是存在伦理上的问题?

地处地震危险区,为了避免不必要的人员和财产损失,理应减缓经济发展;为了避免诱发地震,避免次生灾害,理应停建、缓建那些有潜在危险的大型、特大型工程;为了避免游客误入危险区造成不必要的伤亡,理应减少旅游。

公开地震信息,并承受短期内可能出现的投资下降、游客减少、经济衰退的后果,是对投资人负责,对游客负责,对公众负责,是政府履行“公开重大事项”的义务,是政府有自信、有信誉、负责任的表现。这样的政府能够被公众所信赖。

 


[1] 记者刘晶:《地震预报:科学的世界难题》,《中国国家地理》2008年第6期。

[2] 浙江省地震局网站:《美国开发加州未来24小时地震概率预报图》,浙江省地震局网站/新闻中心。

[3] 陈会忠、李卫东等:《从日本新澙6.8级地震看日本地震观测和地震信息系统》,新浪博客/mdshnx的BLOG。

[4] 郭一娜:《日本政府推行紧急地震速报系统减少伤亡》,《国际先驱导报》,转引自“中国地震信息网”,2008年6月26日。

[5] 钱钢:《唐山大地震》,当代中国出版社,1996年版。

[6] 该地区得到的投资利益主要包括社会经济增长、政府税收增加、居民就业增加等。


上一页:二、封闭型预报制度下的地震部门;下一页:三、开放的地震预测制度


 

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