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  书稿:《求解地震预报的制度困局》——李尚勇著
 
 

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地震预报尴尬局面的制度原因及其出路(13)>>封闭型地震预报制度的缺陷>>正文


李尚勇:2008年9月18日征求意见稿

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第四章 封闭型地震预报制度的缺陷

我国目前地震预报制度的最大特点是“封闭”,这种封闭型预报制度能够有效运转有一个隐含前提,即履行职能的“主流”科学家能够准确预报地震。换句话说,如果“主流”科学家能够准确预报地震,那么封闭型地震预报制度就与其地震预测水平相适应,这种预报制度就能够发挥防震减灾的作用。问题是,“主流”科学家并没有能力正确履行职能,他们对于短临预测无能为力,且一筹莫展。由于隐含前提并不真实,所以,封闭型地震预报制度存在根本性缺陷,它与我国目前的地震预测水平很不适应。

一、封闭型预报制度下的政府行为

1、  政府承担了地震预报的无限责任

封闭型地震预报制度的核心是政府承担地震预报的无限责任,这种无限责任有四:

(1)政府有发布地震预报向公众示警的责任和义务。在封闭型预报制度下,政府是发布地震预报的唯一合法主体,除此之外,公众没有任何其它渠道获得地震预报信息。而任何非政府机构、组织和个人面对公众的地震预测预报都是非法的,因而是不被允许的。

(2)一旦发布预报,政府有组织公众防震避险的义务。在封闭型预报制度下,这种防震避险的组织管理工作往往表现得很极端:第一,防震避险的主要措施是组织危险区的公众紧急撤离建筑物,这意味着该区域进入非常状态,企业停工、商店关门、单位放假,社会正常的工作生活秩序完全被打破,社会经济功能陷于瘫痪。第二,它往往是政府的强制性“准命令”,公众原则上必须服从管理。按照潜规则,死伤人数的多少,是衡量官员防震避险工作成效的标准,因而,负责官员会强令全体人员撤离建筑物。

如前所述,作为封闭型地震预报制度下的成功典型,辽宁海城和河北青龙发布短临预报后都采取了极端化防震避险措施。再如,营口县政府在震前采取了四条应急措施:第一,城乡停止一切会议;第二,工厂停产,商店停业,医院一般患者送回家,少数重病者留在防震帐篷里治疗。招待所和旅社动员客人离开;第三,文化娱乐场所停止活动;第四,各级组织采取切实措施做到人离屋、畜离圈,重要农机具转移到安全地方。[1]

幸运的是,这两次预报的时间都比较准确,强震如期来临。不过,在目前的科技条件下,准确地预报时间同准确地预报震级一样困难,其成功率一样很低。极端化防震避险会较多地碰上“报而不震”或“报而迟震”的情况,这往往会带来很大的经济损失和严重的社会秩序混乱。因此,从制度层面来看,极端化防震避险的社会风险很大。

(3)如果漏报,政府要承担漏报的责任,至少在道义上要承担这种责任。由于政府职能部门(地震部门)过份谨慎(宁可漏报而不愿误报),所以漏报成了封闭型地震预报制度的常态。一旦发生伤亡惨重的大地震,政府只能通过积极地救灾善后来减轻自己漏报的道义责任。

(4)一旦发生地震,尤其是发生伤亡惨重的大地震,政府有救灾和组织救灾的义务。与此同时,政府还要将深深的同情献给那些悲逝的亡灵和伤残者。

2、  政府行为的约束条件

封闭型地震预报制度界定了政府的无限责任,这决定了政府行为的基本方向。此外,以下几个条件也对政府行为产生重大影响:

(1)短临预测的成功率很低。在封闭型地震预报制度下,政府发布地震预报只能依赖其职能部门提供的短临预测,而职能部门只能依靠“主流”科学家完成短临预测,问题是,“主流”科学家的短临预测成功率远低于短临预测的整体水平。

(2)3次误报的损失等于1次漏报的损失。封闭型预报制度要求,一旦发布预报,就要组织极端化的防震避险,这往往造成相当大的损失。从误报、漏报和成功预报的概率来看,误报的概率最大。如果按照常规决策,社会不时会陷于误报造成重大损失的痛苦之中。

(3)突如其来的短临预报往往会造成公众惊慌,社会秩序混乱。这也是封闭型地震预报制度的特有现象。因为平常没有什么地震信息,一旦有了政府的短临预报,公众一般理解为震情严重,且随时可能发生强震。如果地震在预报后很快发生,则短时的公众惊慌、社会混乱是可以接受的。但是,如果发布预报后久久不震,那较长期的社会混乱就是政府所不能接受的。

1976年6月,四川省发布了地震预报:在四川龙门山断裂以南地区,要发生5到6级地震。没想到竟引得四川省内大乱,出现了许多荒唐的自惊自扰现象。许多人逃离本地,到他们认为安全的地方躲避地震。农村群众大量杀猪宰鸡,许多人提取存款,抢购商品,大吃大喝,简直是一幅世界末日的景象。社会上谣言四起,人心浮动,学校停课,商店停业,厂矿停产。许多地方一夕数惊,一有风吹草动,顿时逃跑、拥挤、跳楼,造成了不少不应有的伤亡。2个月后,四川松潘、平武终于发生了7.2级地震。

3、  无限责任条件下的政府行为

政府的无限责任和上述约束条件,决定了政府的的行为方式和应对措施。

(1)政府垄断地震信息,管制地震预测预报

政府通过有关法规垄断了地震信息,同时对短临预测实行严格的评审制度,对地震预报实施管制。政府垄断信息、管制发布的原因有三,第一,政府是发布地震预报的唯一合法主体,自然要垄断地震信息。第二,由于科学家提供的短临预测成功率太低,政府往往难以履行预报示警义务,一旦发生伤亡惨重的大地震,而事后又得知政府知情,必然招致公众的怨恨。第三,对于高风险决策来说,高度集权是避免下级决策失误,减少整体风险的必然选择。

我国《地震预报管理条例》规定,任何单位和个人所作的地震预测或观察到的前兆异常,只能向政府地震工作机构报告,而不得向社会散布。

全国性地震中长期预报的发布权在国务院。地方中长期预报和短临震预报的发布权在省级政府,但作为预报依据的短临预测,在报送省级政府前,必须通过国务院地震工作主管部门的审批。[2]

(2)对公众封锁地震信息

既然科学家拿不出准确预测,政府也无法发布短临预报,那么,从社会管理的角度来看,所有的地震信息都会惊扰公众,对社会秩序构成危害。所以,政府的理性选择就是对公众封锁一切地震信息。这包括地震部门、专业机构和科学家所作出的所有中长期预测、短临预测和各种前兆异常信息。封锁信息必然要打击信息传播,为此,政府宣布,社会上传播的任何非政府发布的地震信息(包括各类地震预测和前兆异常),都属于需要平息和澄清的谣言。

地震“谣言”一般通过两种途径产生:一是地震部门、专业机构和科学家的短临预测通过某种途径流传到社会上,这是真信息假谣言。二是有人故意或恶意造谣。

谣言的产生一般都与信息不畅有关。一般规律是,大道不畅小道消息满天飞。没有真实消息,谣言就会出来填补空白。政府越封锁,老百姓就越恐慌,奇奇怪怪的谣言也就越多。打击谣言最有力的手段,就是由权威部门发布真实消息。

2005年11月13日,吉林石化分公司发生苯爆炸事故污染了松花江。就在苯污染团即将达到哈尔滨市的前2天,哈尔滨市政府宣布,因检修供水管网停水4天。该“撒谎”公告一出,令翘首盼望政府出台应急方案的广大市民大失所望,并立刻引起恐慌。公告当天,哈尔滨几百万市民抢购饮用水和食品,有条件的人离市避难。与此同时,哈尔滨市谣言四起。其中最大的谣言就是,哈尔滨要发生大地震。

(3)内部通报短临预测

由于科学家短临预测的成功率很低,政府在科学家把握不大的情况下(一般把握都不大),不会发布地震预报。不过,按照重大事项内部通报惯例,政府往往会将概率较大的短临预测,通过内部通报的形式,在一定范围内发布。

内部通报短临预测有以下特点:第一,内部通报按内部规定和惯例行事,并不受现行法规的制约,灵活多变。第二,通报的范围可大可小,小到决策领导层,大到整个地区的官员、职工,有时还会扩大到普通居民。第三,内部通报一般不组织人员撤离。当然,如果险情明显,这种非正式的内部通报就可以转变为“准预报”或正式预报。这时,组织人员撤离就成了当地政府的职责。

小范围通报短临预测是政府在一定程度上规避无限责任,规避误报和漏报风险。因为非正式通报可以不组织人员撤离,可以避免误报损失,而“已经打过招呼”,也算是对当地有个交待——如果这个地震伤亡不大的话。

然而,由于短临预测划定的危险区域往往很大,所以这种内部通报的区域容易大幅度偏离震中区。一旦发生伤亡惨重的大地震,这种内部通报的形式很容易惹出事端,招致公众质疑。不过,更大的问题是,内部通报惯例是对公众重大事件知情权的剥夺,而且也偏离了《中华人民共和国政府信息公开条例》所确定的基本原则。随着我国逐步向现代社会转型,公众将越来越不能容忍这种侵害公众基本权利的行为。

(4)容忍职能部门的消极作为

受科技水平和行政体制的双重制约,政府的职能部门(地震部门)基本上拿不出可供正式发布的短临预测。这使地震部门处在政府和公众的夹击之下,处境非常尴尬。为求自保,地震部门往往消极作为。政府知道并理解地震部门的尴尬处境,但无可奈何,因而长期容忍他们的消极作为。

 


[1] 百度百科:《海城地震》

[2] 国务院:《地震预报管理条例》,1998年12月17日颁布实施。

 


上一页:四、地震预报的现实可能性;下一页:二、封闭型预报制度下的地震部门


 

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