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  书稿:《求解地震预报的制度困局》——李尚勇著
 
 

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地震预报尴尬局面的制度原因及其出路(7)>>具体预报制度的严重缺陷及其后果>>正文


李尚勇:2008年9月18日征求意见稿

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六、具体预报制度的严重缺陷及其后果

前面,笔者阐述了唐山大地震漏报的政治、科技和学术方面的原因。笔者试问,如果排除上述政治原因,唐山大地震的短临预报能发布吗?答案是否定的。因为我国地震预报的制度安排并不支持这个“救命”预报的发布。

1、地震预报具体制度的缺陷

通过上面的述评,我国地震预报具体制度的缺陷清晰的暴露在我们面前:

(1)地震短临预报的决策权高度集中,差不多高度集中于一人

按照当时的地震预报制度安排,国家地震局分析预报室是我国地震短临预报的决策部门。在形式上,先由各省级地震部门提出短临预测意见,然后由各省市政府发布短临预报。但实质性的环节是,任何一个省市大地震的短临预报,都必须得到国家地震局的同意,而国家地震局又必须征得分析预报室对短临预测意见的认可。(第181页)

由于首都圈地震预报事关重大,国家地震局专门成立了一个协作组来管理京津唐张的震情。在这种背景下,唐山所在的河北省地震局差不多成为协作组的下属,其“省局”的职责职权被削弱。(第196页)而分析预报室事实上担负起发布京津唐渤张短临预测的职责。

当时主管京津唐渤张震情的最高官员是分析预报室的一个副主任,她是我国当时的权威地震专家。她坚信“东部无震”,坚持说“华北问题不大”,一味排斥京津唐震情告急意见,一再拒绝参加北京地震队的紧急震情汇报会。在国家地震局7月27日上午的紧急震情汇报会上,她不明确表态认可汪成民汇报的唐山临震异常,国家地震局的短临预报决策程序就不能启动,局领导也就不能按程序向国务院汇报。

可见,我国当时地震短临预报的决策权形式上高度集中于国家地震局领导层,但实际上是高度集中于主管京津唐渤张震情的最高官员一人。这种决策制度具有相当大的风险,决策失误在所难免。

(2)地震预报决策机制立足于人,而不是立足于观点

我国地震预报的决策制度是一种立足于人,而不是立足于观点的机制。能够进入决策程序的是持有特定观点的人,而不是由特定的人(或者不同的人)带入的各种观点。由此作出的决策,决定于进入决策程序的人,以及他所持有的观点。如果持有不同观点的人不能进入决策程序,那他的观点就不可能成为决策内容。如果持有正确观点的人没有能够进入决策程序,那么,这一决策注定就是失败的、错误的,而且,在决策开始之前,错误和悲剧就已经注定了。

非常遗憾,唐山大地震短临预报的决策正是如此。

当时主管京津唐渤张震情的官员是我国的权威地震专家,差不多也就是唐山大地震短临预报的唯一决策人。在“东西之争”中,该主管官员是主张“东部无震”专家的代表。在学术范围内,在决策范围外,她的观点不能左右整个地震学术界,但在决策程序内,她的“东部无震”学术观点基本上左右了国家地震局领导决策层。

决策是立足于观点、方案的选择,没有不同的观点、方案也就谈不上决策。我国地震预报决策机制立足于人而不是立足于观点,其失误的概率相当大。

(3)国家地震局领导决策层缺少吸纳不同意见、集思广益的机制

由于国家地震局领导在短临预测上主要依赖京津唐渤张震情的主管官员,而该主管官员又坚持“东部无震”的观点,再加上1976年5月底的云南龙陵地震似乎也支持“主要危险在西部”观点,因此,局领导在唐山大地震前几乎完全排斥“东部有震”的重要活动。

例如,7月中旬以后,汪成民多次找局领导反映紧急震情,他们都找理由推脱,以至汪成民把紧急震情大字报帖到了局长办公室门口。在唐山群测群防经验交流会上,主持会议的副局长毫无悬念地否决了汪成民作大会震情发言的请求。北京地震队的紧急震情汇报会是震前的关键会议之一,但国家地震局局长、副局长无一人参加。7月27日上午的汇报会是国家地震局最高级别的紧急震情汇报会,也是短临预报决策的最后一次机会,可是局长以看病为由拒不参加。

缺乏民主决策机制,缺乏有效吸纳不同意见的决策制度,又过份依赖业务官员,且偏听偏信,是国家地震局领导决策失误的重要原因。

不过,在学术上,国家地震局领导并没有压制“东部有震”专家的意见。例如,1975年1月,当地震专家对地震形势分析出现了严重分歧的时候,局领导同意临时再增加“东部有震”专家的报告。由此出现了两个独立的报告:中国东部与西部地震形势报告。(第157页)

(4)缺少能够兼容学术分歧的制度安排

虽然,国家地震局领导在学术领域内包容了 “东部有震”和“非主流”专家的意见,但地震预测预报制度却缺少能够兼容学术分歧的制度安排。

历史证明,“东西之争”的专家们对于他们各自强调的地区来说都是正确的。虽然“东部无震”专家对于京津唐渤张地区地震趋势的看法是错误的,但他们关注川滇抓8级大震的基本思路却是正确的。这可以用1976年5月云南龙陵7.4级地震、1976年8月四川松潘7.2级地震来证明。同样,1975年2月辽宁海城7.3级地震和1976年7月唐山7.8级地震、天津宁河6.2级地震、河北滦县7.1级地震证明,主张“东部有震”的专家关注京津唐渤强震也是正确的。

如果我们的地震预测预报制度有兼容学术分歧的制度安排,能够让持有不同学术观点的地震专家都有机会、有条件关注自己主张的危险地区,并分别主持(主管)自己关注地区的预测预报工作,或者,国家地震局能够同时组成两个工作班子,分别关注东西两个地区,并赋予两个工作班子同等层次的地震预报决策权,那么,我国地震预测预报的历史极有可能重写。

同样,如果掌握了地震预报领导权和决策权的“主流”专家能够兼容“非主流”地震预测方法,而不是粗暴地排斥、阻挠,不屑一顾,那么,我国地震预测预报的历史也有重写的可能。

悲剧在于,当时的制度安排不允许同时关注东西部,而主管东部震情的官员又确信“东部无震”,且对“非主流”预测方法不屑一顾。

(5)国家地震局震情上达的渠道和形式单一

在既有的制度安排中,国家地震局分析预报室是通往国务院的唯一渠道或关卡,而通过分析预报室审核的地震短临预测是国家地震局上达震情的基本形式。如此的制度安排,在紧急情况下往往阻塞了震情上达的渠道。

1975年2月辽宁海城地震之后,气象地震预测专家耿庆国几次呼吁,华北还可能发生7级以上地震,但他的意见无法通过国家地震局的关卡向上报告,于是,他就直接通过新华社“内参清样”绕过国家地震局向上反映。京津震情分析组长汪成民也利用出席国务院、国家计委一些重要会议的机会多次向有关领导报告京津唐渤张存在的强震危险。

耿庆国的“擦边球”使京津唐渤张震情主管官员非常不满,说:“胡闹,给我捅漏子。” (第161页)

如果说,平时还可以通过“擦边球”上达震情,那么,在强震临震的紧急情况下,此路不通。

从1976年7月14日北京市地震队向分析预报室电话告急到7月26日没有结果的紧急会商会,再到7月27日黄昏(7·28大地震前几小时)在北京市区发现临震异常,并得知“廊坊水氡出现突跳(典型的临震预兆)”,耿庆国没有第二条途径告急。

同样,从多次呼吁局领导听汇报未果到7月22日贴大字报示警,从7月26日与北京队没有结果的紧急会商到7月27日上午的同样没有结果的最高级别震情汇报会,汪成民也没有第二条途径告急。

在大毁灭即将来临之际,北京的地震科学家和唐山的地震工作者心急如焚!但是,他们无法逾越中国地震短临预报的决策机构——国家地震局分析预报室,他们找不到第二条途径告急。

天塌地陷哪,我们的科学家们“上天无门”!

(6)唐山市地震办的工作竟系于一人

从1968年开始,唐山市地震办公室负责人杨友宸,通过多年努力,组建了遍布城乡、纵横交错的唐山地震群测群防监测网。

在杨友宸的全力推动下,唐山市分别于1976年年初和5月,召开了两个高级别的防震工作会议。唐山市领导层空前重视防震工作。

然而, 5月会议后,“基层组织”通知杨友宸去“干校”接受劳动改造。杨友宸被迫离去后,市地震办只剩下两个业务不熟的人值班,工作陷于瘫痪。

7·28大地震后,杨友宸从唐山市地震办废墟里翻出的“地震记录本”令他目瞪口呆:地电、水氡、地下水……所有的动态曲线图一律截止到7月25日。26、27日大震前两天的记录都是空白!(第82页)

唐山地震监测网的人说到杨友宸都众口一词:杨友宸要是不去干校,他多半会抓住唐山大地震。

一个有着强震背景、百万人口的工业城市,防震工作竟系于一人。如此的制度缺陷令人吃惊。

(7)专业测防和群测群防“两张皮”

前面讲过,在海城地震预报的决策中,群测群防发挥了重要作用。唐山地区群测群防的数量、质量和范围都在海城之上。河北省地震局也比较重视群测群防工作,而且有比较好的震情会商会制度:一般情况下,唐山市地震办每星期三会商,星期三、四向河北省地震局报会商结果;河北省地震局每星期五会商,然后报国家地震局。(第196页)

然而,唐山群测群防所做的所有工作,最后根本没有进入决策程序,或者说,在决策程序中,根本就没有群测群防的恰当位置。

京津唐渤张震情的主管官员、短临预报的主要决策人曾直言不讳地说,“我们只跟河北省地震局分析预报室打交道,主要是专业队伍……专业队伍和群测群防两条线……他搞他的群测群防,我们搞我们的分析预报。” (第191页)

事实上,国家地震局有相当多的专家,尤其是“主流”专家,并没有真正认识到群测群防对于短临预测的意义,他们骨子里就看不上群测群防。

唐山二中的老师说,国家地震局根本就瞧不起我们这些群测点,“不屑一顾,说什么土拉巴叽的”。他们自己挺洋气的设备还测不出来呢。(第34页)

当然,也有部分专家非常重视群测群防工作。例如,分析预报室的汪成民、气象地震预测专家耿国庆、地应力地震预测专家黄相宁等等,还有河北省地震局的专家。

河北省地震局对群测点非常重视。他们认为,对短临预测来说,最有效的观测工作还是群测点的工作,特别是地下水观测。为此,他们建立了上千个地下水观测点。(第196页)

从前兆信息组织的角度来看,国家地震局、河北省、唐山地区和唐山市的组织协调工作实际效果很差(其中,唐山市地震办因杨友宸被迫离开而陷于瘫痪也许至关重要)。海城地震前夕,辽宁省地震办收到了全省各地近2000条前兆信息。而拥有1.6万人的唐山地区群测群防监测网并没有多少前兆信息上达地震预报决策部门,虽然他们大多数都发现了异常。

面对进一步的水氡异常、土地电异常的紧急情况,唐山市自来水公司的安继辉在大地震前1天晚上拨通了唐山市地震办的电话。可他欲言又止,因为杨友宸不在,而值班的刘女士又不懂。(第59页)

苦于缺少基层前兆信息的支持,汪成民在唐山大地震前10天,采取了一个不通过省地市组织而直接一杆子插到底的应急措施。他印制了300张“突变异常调查表”,在唐山群测群防经验交流会上发给参会代表,要求他们在7月底以前填表并直接报送国家地震局。这些表格只有通过邮寄或人工传送的方式才可能送到北京,由于时间限制,其中只有很少一部分在大地震前夕送到了北京,大部分没有收回。(第167页)

 


“十年浩劫”黑暗政治的干扰,在这里显得并不是特别重要。因为,如果局领导们确认强震迫近、震情紧急,那么,任何政治活动都不足以阻碍地震预报决策的进行。

国务院1998年颁布的《地震预报管理条例》已规定了“第二条告急途径”:“省、自治区、直辖市人民政府负责管理地震工作的机构,在震情跟踪会商中,根据明显临震异常形成的临震预报意见,在紧急情况下,可以不经(国务院地震工作主管部门)评审,直接报本级人民政府,并报国务院地震工作主管部门。”


上一页:五、学术争论及其后果;下一页:2、唐山大地震漏报引发的变局


 

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